1.1  Tausta

Kiinassa käynnistyi vuoden 2020 alussa uuden koronaviruksen aiheuttama covid-19-tartuntatautiepidemia. Tauti levisi nopeasti Kiinan ulkopuolelle. Huhtikuun alussa tapauksia oli todettu yhteensä yli miljoona maailmanlaajuisesti. Yli 180 maata on raportoinut tartunnoista. Maailman terveysjärjestö WHO julisti koronavirusepidemian pandemiaksi 11.3.2020. 

Epidemian leviämisen hidastamiseksi hallitus päätti 12.3.2020 suosituksista ja varautumisesta. Hallitus suositteli muun muassa suurten yleisötilaisuuksien perumista ja pienempienkin tilaisuuksien osalta, että järjestäjät harkitsisivat riskiarvioiden pohjalta tilaisuuksien järjestämistä. Epidemia-alueilta palaavien henkilöiden suositeltiin sopivan työhön paluunsa ajankohdasta ja poissaolosta (kaksi viikkoa) yhdessä työnantajansa kanssa. Etätyötä suositeltiin laajemmaltikin, jos työtehtävät sen mahdollistavat. Lisäksi suositeltiin muiden kuin välttämättömien työmatkojen perumista ja lomamatkojen siirtämistä. 

Tartuntojen vähentämiseksi suositeltiin myös rajoittaa ei-välttämätöntä toimintaa, kuten lähikontakteja harrastetoiminnassa ja muulla vapaa-ajalla. Erityisen tärkeänä tätä pidetään riskiryhmiin kuuluvien suojelemiseksi. Kansalaisten on noudatettava erityistä harkintaa ja varovaisuutta riskiryhmien kanssa asioidessa. Riskiryhmiin kuuluvat ikääntyneet tai perussairaat. 

Hyvin poikkeuksellisen tilanteen vuoksi ulkoministeriö antoi 14.3.2020 suosituksen, jonka mukaan toistaiseksi tulisi välttää matkustamista ulkomaille. Useat maat olivat tässä vaiheessa sulkeneet rajojaan ja asettaneet rajoituksia maan sisällä liikkumiseen. 

Maaliskuun puolessavälissä pääministeri kutsui koolle parlamentaarisen neuvottelun toimista epidemiatilanteeseen varautumiseksi ja mahdollisen valmiuslainsäädännön käyttöönottamiseksi. Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi. Tämän perusteella valmiuslain 6 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93—95 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta annettiin eduskunnalle 17.3.2020. 

Epidemia ja sen rajoittamistoimet sekä kansalaisten kokema pelko tautia kohtaan vähentävät merkittävästi taloudellista toimintaa yhteiskunnassa. Tällä on ollut merkittävä vaikutus yrityselämään, kun yrityksillä ei ole ollut asiakkaita. Lisäksi useat yritykset ovat riippuvaisia rajat ylittävistä toimitusketjuista, jotka ovat häiriintyneet koronavirusepidemian levittyä maanosasta ja maasta toiseen. Myös yritysten rahoitusasema ja taloudelliset toimintaedellytykset ovat heikentyneet voimakkaasti hyvin lyhyen ajan kuluessa. Edellä sanotun johdosta työnantajan edellytykset tarjota työtä henkilöstölleen ovat heikentyneet nopeassa tahdissa. 

Yritykset eivät ole kyenneet sopeuttamaan toimintaansa muuttuneisiin olosuhteisiin ilman työvoiman vähentämistoimia. Yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain (334/2007) 48 §:n tarkoittamat ilmoitukset työ- ja elinkeinotoimistoille lähtivät nopeaan kasvuun maaliskuun alkupuoliskolla.7.4.2020 YT-neuvotteluiden piirissä oli yli 375 000 henkilöä. 6.4.2020 mennessä koronan takia työ- ja elinkeinotoimistoihin oli ilmoittautunut tai ilmoitettu lomautetuksi tai kokonaan työttömäksi arviolta 112 000 henkilöä. Yhteistoimintalain piirissä ovat vain sellaiset työnantajat, joiden palveluksessa on vähintään 20 työntekijää. Kun huomioidaan tätä pienemmät yritykset, niin lomautusuhkan alla on vielä enemmän henkilöitä. Poikkeuksellisessa tilanteessa todennäköisesti myös kunnat ja kuntayhtymät joutuvat lomauttamaan ja irtisanomaan työntekijöitään. Jo ennen epidemian alkua vaikeassa taloudessa tilanteessa olevat kunnat arvioivat joutuvansa lomauttamaan työntekijöitä vuoden 2020 akana. Tuoreen KT Kuntatyönantajan kyselyyn saatujen vastausten mukaan kunta-alan lomautusten tai palkanmaksun keskeyttämisen piiriin jää lähes 30 000 ihmistä. Jos suuntaus on sama kunnissa ja kuntayhtymissä, jotka eivät vastanneet kyselyyn, henkilömäärä voi olla tätä korkeampi.  

Poikkeuksellisen suuri yhtäaikaisesti lomautettujen määrä aiheuttaa työttömyysturvan toimeenpanijoille haasteita. Työttömyyskassat ja Kansaneläkelaitos ovat kertoneet, että suuren hakemusmäärän vuoksi työttömyysturvan toimeenpanossa voi esiintyä viivästyksiä. Työttömyysetuuden maksamisen viivästykset aiheuttavat puolestaan lisäpainetta yleisen asumistuen ja toimeentulotuen hakemuksissa Kansaneläkelaitoksessa. Työ- ja elinkeinotoimistojen työmäärää on jo hallittu esimerkiksi ryhmälomautettavien työnhakijaksi ilmoittautumista koskevilla poikkeuksilla (laki työttömyysturvalain muuttamisesta 172/2020). Työ- ja elinkeinoministeriön tietojen mukaan arviolta 75 prosenttia työ- ja elinkeinotoimistojen myönteisistä työvoimapoliittisista lausunnoista oli lähetetty työttömyyskassoihin ja 25 prosenttia Kansaneläkelaitokselle.  

Eduskunta on hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta (HE 38/2020 vp) antamassaan eduskunnan vastauksessa EV 32/2020 vp edellyttänyt, että hallitus selvittää välittömästi keinoja työttömyysturvaetuuksien käsittelyn sujuvoittamiseksi ja varmistaa työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen etuuksien toimeenpanon niin, että etuudet pystytään maksamaan viivytyksettä. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmistelu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön, Yleinen Työttömyyskassa YTK:n ja Finanssivalvonnan kanssa. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä valmistelussa edustivat järjestön hallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä järjestön toiminnanjohtaja, kaikki Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön hallituksen työvaliokunnan valitsemina Yhteisjärjestön edustajina. Valmistelun aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:ta, STTK:ta, Akavaa ja Suomen Yrittäjät ry:tä. Lisäksi tietosuojavaltuutettua on kuultu ennakkomaksun osalta ja oikeusministeriötä ennakkomaksun ulosmittauksen osalta. 

2.1  Työttömyysetuuden sovittelu

Palkkatyöstä saatavan työtulon sovittelu 

Työttömän työnhakijan oikeudesta saada soviteltua työttömyysetuutta säädetään työttömyysturvalain (1290/2002) 4 luvussa. Luvun 1 §:n perusteella soviteltua työttömyysetuutta voidaan maksaa työnhakijalle, joka saa tuloa osa-aikaisesta työstä tai enintään kaksi viikkoa kestävästä kokoaikatyöstä. Soviteltua työttömyysetuutta voidaan maksaa myös henkilölle, jonka päivittäistä työaikaa on lyhennetty lomautuksen tai lomautukseen rinnastettavan syyn johdosta taikka jonka työnteko on estynyt sellaisen työtaistelutoimenpiteen takia, jolla ei ole riippuvuussuhdetta hänen työehtoihinsa tai työoloihinsa taikka henkilölle, jolla on tuloa yritystoiminnasta tai omasta työstä. Oikeus soviteltuun työttömyysetuuteen edellyttää, että henkilö on työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa. 

Jos lomautus toteutetaan niin, että viikoittaista työaikaa lyhennetään ja henkilö on lomautettuna kokonaisia työpäiviä, työttömyysetuutta ei sovitella. Tästä säädetään työttömyysturvalain 4 luvun 1 a §:ssä. Näissä tilanteissa työttömyysetuus maksetaan täytenä lomautuspäiviltä, eikä työpäiviltä saatava palkka tai palkan perusteena olevien työpäivien työaika vaikuta työttömyysetuuden määrään. Sama menettely koskee lomautukseen rinnastettavaa syytä, jossa työaikaa lyhennetään kokonaisina päivinä ja niin kutsuttua sääestettä.  

Soviteltu työttömyysetuus määräytyy sovittelujakson työtulon perusteella. Sovittelujakso on jakso, jonka aikana työtulo maksetaan, ja lyhennetyn työviikon ja sääesteen tilanteissa jakso, jolle palkan perusteena oleva työaika sijoittuu. Sovittelujaksona pidetään pääsääntöisesti henkilön palkanmaksujaksosta riippuen kuukautta tai neljän peräkkäisen kalenteriviikon jaksoa. Ns. erityistä sovittelujaksoa käytetään silloin, kun tavanomaiseen sovittelujaksoon sisältyy sellaisia aikoja, joilta hakijalla on oikeus täyteen työttömyysetuuteen tai joilta hakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Sovittelujakso voidaan myös yli neljä viikkoa kestävän osa-aikatyön alkaessa määrätä siten, että sovittelujaksot vastaavat osa-aikatyön palkanmaksujaksoja. 

Palkka, joka sovittelussa huomioidaan, on sovittelujakson aikana maksettu työtulo, kun kyse on luvun 1 §:ssä tarkoitetuista sovittelutilanteista. Sovittelussa tulona otetaan huomioon palkka tai muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on saatu korvauksena työstä. Tällaisena vastikkeena pidetään myös työaikapankkiin säästettyjä tai sieltä nostettuja ansioita.  

Jos kuitenkin sovittelujakso on ns. erityinen sovittelujakso, työtulo muutetaan laskennallisesti jakamalla se sovittelujaksoon sisältyvillä työpäivillä ja kertomalla näin saatu tulo 21,5 päivällä. 

Tuloeristä, jotka huomioidaan tai jätetään huomioimatta sovittelussa, säädetään valtioneuvoston asetuksessa työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (VnA 1332/2002).  

Sovittelusäännökset ovat verrattain monimutkaiset, ja erityisesti tähän vaikuttaa erityissäännökset, joita sovelletaan eräisiin lomautettuihin ja toisaalta tilanteisiin, joissa työttömyysetuutta maksetaan jaksolta, joka on muun mittainen kuin neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi. Näihin tilanteisiin sisältyy runsaasti työvaiheita ja sellaista käsittelytyötä, joka on tehtävä käsin. Tämän kaltaiset säännökset sopivat huonosti tilanteeseen, jossa työttömyysturvaa koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan merkittävästi hyvin lyhyessä ajassa.  

Yritystoiminnasta ansaittu soviteltava ansiotulo 

Yritystoimintaa tai omaa työtä harjoittava henkilö voi olla sovittelun piirissä, jos yritystoiminta tai oma työ on niin pienimuotoista, että se on sivutoimista. Lisäksi henkilöllä voi olla oikeus soviteltuun ansiopäivärahaan, jos yritystoiminta tai oma työ kestää enintään kaksi viikkoa tai neljän kuukauden ajalta työttömänä aloitetun yritystoiminnan tai oman työn alkamisesta lukien. Jos yritystoiminnan sovittelujakson tulot eivät ole luotettavasti osoitettavissa, ne voidaan arvioida verotustietojen perusteella. Työttömyysturvalain 11 lukuun on myös lisätty väliaikaisesti voimassa oleva, yrittäjien toimeentulon tukemiseksi säädetty 4 c §, joka koskee yrittäjän oikeutta työmarkkinatukeen silloin, jos yritystoiminnasta saatava ansio on covid-19-tartuntatautiepidemian vuoksi vähentynyt. Säännös ei edellytä yritystoiminnan lopettamista.  

Kun työttömyyskassa tai Kansaneläkelaitos arvoivat yritystoiminnan tuloja niiden olennaisesti muututtua viimeisen vahvistetun verotuksen tietoihin nähden, ne joutuvat arvioimaan yritystoiminnan tuloja verotuksen sääntöjen mukaisesti. Tämä johtuu siitä, että edellä mainitussa valtioneuvoston asetuksessa on yritystulojen osalta säädetty, että sovittelussa huomioon otettavaa on tulojen ansiotulo-osuus, kun sen sijaan pääomatulo-osuutta ei oteta sovittelussa huomioon.  

Työmarkkinatukea soviteltuna hakevien yrittäjien määrän odotetaan lisääntyvän työttömyysturvalakiin väliaikaisesti lisätyn 11 luvun 4 c §:n vuoksi, ja kun voidaan olettaa, että käynnissä oleva yritystoimintaan vaikuttava covid-19-tartuntatautiepidemia vaikuttaa myös sivutoimista yritystoimintaa harjoittavien työttömyysetuuden saajien tuloihin, verotuksen sääntöjen noudattaminen muuttuvan yritystoiminnan tulon arvioinnissa on raskas prosessi sekä työttömyyskassoille että Kansaneläkelaitokselle. 

2.2  Työttömyyspäivärahan työssäoloehto ja ansiopäivärahan määrä

Työssäoloehto 

Työttömyyspäivärahaan on oikeus työttömällä, joka on täyttänyt työssäoloehdon. Työssäoloehdon tarkoituksena on osoittaa, että henkilö on ollut vakiintuneesti työmarkkinoilla ja saanut ansiotyöstä toimeentulonsa.  

Työssäoloehdosta säädetään työttömyysturvalain 5 luvussa. Palkansaajan työssäoloehto täyttyy, kun henkilö on 28 lähinnä edellisen kuukauden aikana (tarkastelujakso) ollut 26 kalenteriviikkoa työssäoloehdon täyttävässä työssä. Sellaisen vakuutetun kohdalla, joka ei ole työttömyysturvalaissa tarkoitettu yrittäjä, mutta joka työskentelee yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänen perheenjäsenensä on työttömyysturvalaissa tarkoitettu yrittäjä, palkansaajan työssäoloehto täyttyy kuitenkin, kun henkilö 28 edellisen kuukauden aikana on ollut vähintään 52 kalenteriviikkoa työssäoloehdon täyttävässä työssä. 

Työssäoloehtoon luetaan ne kalenteriviikot, joina henkilön työaika on ollut vähintään 18 tuntia ja palkka on ollut työehtosopimuksen mukainen. Jos alalla ei ole työehtosopimusta, kokoaikatyön palkan on oltava vähintään 1 236 euroa kuukaudessa (vuonna 2020). Viikoittaisesta työaikaedellytyksestä voidaan poiketa valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetyillä edellytyksillä työaikajärjestelyiltään epätavallisilla aloilla.  

Työttömyysturvalain 5 lukuun on lailla työttömyysturvalain muuttamisesta (214/2020) lisätty uusi väliaikainen 3 a §, jossa säädetään, että palkansaajan työssäoloehto olisi 13 kalenteriviikkoa, jos palkansaajalla ei muutoin ole riittävästi työssäoloehtoa kerryttäviä viikkoja. Jos siis normaali, 26 kalenteriviikon työssäoloehto täyttyisi, työttömyyspäivärahan hakija ei voisi valita, että työssäoloehto tutkittaisiin 13 kalenteriviikon perusteella. Näin ollen ansiopäivärahan hakija ei voisi valita esimerkiksi kahden määräaikaisen työn perusteella täyttyvästä normaalista työssäoloehdosta vain uusimpia kalenteriviikkoja työssäoloehtoon ja sen myötä ansiopäivärahan perusteeksi. Edelleen väliaikaisesti lakiin lisättävässä 3 a §:ssä säädetään, että myös niin kutsutun yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen Yrittäjän ei omistavalla perheenjäsenellä tarkoitetaan vakuutettua, joka ei ole työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettu yrittäjä, mutta joka työskentelee yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänen perheenjäsenensä on 1 luvun 6 §:n 1 momentissa tai 2 momentin 2—4 kohdassa tarkoitettu yrittäjä. työssäoloehtoa lyhennetään jolloin työssäoloehto olisi 26 kalenteriviikkoa, jos 52 kalenteriviikon ehto ei täyty. 

Muilta osin palkansaajan tai yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen työssäoloehtoon ei tehty muutoksia. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että palkansaajan työssäoloehto voi edelleen täyttyä 28 kuukauden tarkastelujakson aikana, jolloin riittää, että tämän jakson aikana palkansaajalla on yhteensä 26 tai 13 työssäoloehtoa kerryttävää kalenteriviikkoa. Tällä säännöksellä on merkitystä, sillä se turvaa myös satunnaisesti niin kutsutussa keikkatyössä työllistyvän palkansaajan ja esimerkiksi niin kutsutulla nollatuntisopimuksella työskentelevän palkansaajan oikeutta täyttää työssäoloehto ja tulla oikeutetuksi perus- tai ansiopäivärahaan. Konkreettisena esimerkkinä palkansaajan normaalin työssäoloehdon täyttämiseen riittää, että hänellä on tarkastelujakson aikana keskimäärin yksi työssäoloehtoa kerryttävä viikko kuukaudessa.  

Sosiaali- ja terveysministeriössä on käynnissä valmistelutyö, jossa arvioidaan työssäoloehdon voimassa olevien säännösten merkitystä työttömyyspäivärahaoikeuden perusteena erityisesti suhteessa kansallisesta tulotietojärjestelmästä annetun lain mukaiseen tulorekisteriin ja sen tietosisältöön mutta myös suhteessa käsitteeseen vakiintuneesta työssäolosta. Työelämän ja työmarkkinoiden muutosten myötä yhä useampi palkansaaja työskentelee muutoin kuin kokoaikatyössä ja muutoin kuin säännöllisessä osa-aikatyössä.  

Työttömyyspäivärahan määrä 

Työttömyysturvalaissa tarkoitetusta ansiopäivärahasta säädetään lain 6 luvussa. Ansiopäiväraha muodostuu peruspäivärahan suuruisesta perusosasta ja ansio-osasta. Palkansaajan ansiopäivärahan perusteena oleva palkka lasketaan henkilön vakiintuneen palkan perusteella työttömyyttä edeltäneeltä ajanjaksolta, jona henkilö on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon. Päivärahan perusteena olevana palkkana otetaan huomioon palkka ja muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on maksettu korvauksena työstä. Päivärahan perusteena olevana palkkana ei oteta huomioon työaikapankissa olevia säästöjä eikä sieltä nostettua rahakorvausta. Jos työnantaja on vähentänyt palkasta työntekijän velkaa työaikapankille, päivärahan perusteena oleva palkka lasketaan palkasta ennen vähennyksen tekemistä. Tuloeristä, jotka huomioidaan ansiopäivärahan perusteena olevaan palkkaan samoin kuin tuloeristä, joita ei perusteena olevassa palkassa huomioida, säädetään tarkemmin luvun 4 §:n 4 momentin nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (1332/2002).  

Valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä säädetään, että vakiintunutta palkkaa määritettäessä huomioon ei oteta työhön perustumatonta tuloa, pääomatuloa tai tuloa, jota ei voida pitää vakiintuneena. Tällaista tuloa on esimerkiksi lomaraha, lomaltapaluuraha ja lomakorvaus, veroton luontois- ja henkilökuntaetuus, veroton kustannusten korvaus, yksilöllisen vapaaehtoisen eläkevakuutuksen vakuutusmaksu verottomalta osin ja vahingonkorvaus sekä odotusajan palkka. Harvinaisempia tuloeriä, joita ei myöskään oteta huomioon, ovat esimerkiksi työsuhdelainan korkoetu ja voitonjakoerä.  

Työnantajat ovat 1.1.2019 alkaen ilmoittaneet maksamansa palkat tulotietorekisteristä annetun lain (53/2018) mukaiseen tulorekisteriin. Lain 6 §:ssä säädetään tiedoista, joiden ilmoittamiseen työnantaja on velvoitettu. lain 7 §:ssä säädetään niin kutsutuista täydentävistä tiedoista. Tulotietorekisteristä annetun lain mukaiset pakolliset tiedot, joiden ilmoittamiseen työnantajalla on velvollisuus, koskee palkkojen osalta palkanmaksupäivää ja tulon kokonaismäärää. Edellä todetut tuloerät, joita ei huomioida ansiopäivärahan perusteena olevana palkkana, työnantaja voi ilmoittaa lain 7 §:ssä tarkoitettuina täydentävinä eli vapaaehtoisina tietoina. Myös tulojen ansaintajakso on tällainen vapaaehtoisesti ilmoitettava tieto.  

Tulorekisterin käytettävyyttä heikentää se, että sen pakolliset tuloa koskevat tiedot sisältävät myös palkkaerät, joita ansiopäivärahan määrän perusteena olevassa palkassa ei huomioida. Toisaalta se, että työttömyyskassan on ansiopäivärahaa määritellessään tehtävä palkkasummasta eri tulolajien mukaisia vähennyksiä, on työvaihe, joka hidastaa etuushakemusten käsittelyä. Kun ansiopäivärahaa koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti, ja kun joukossa on runsaasti hakijoita, joilla ansiopäivärahan määrä on laskettava ja palkkatiedot tarvitaan, tulorekisterin tietosisällön nykyistä parempi hyödynnettävyys nopeuttaisi hakemusten käsittelyä.  

2.3  Työmarkkinatuen tarveharkinta ja osittaisuus

Työmarkkinatuen tarveharkinta 

Työmarkkinatuen maksaminen edellyttää, että sen saaja on taloudellisen tuen tarpeessa. Työmarkkinatuen tarveharkinnasta säädetään työttömyysturvalain 7 luvun 7 §:ssä. Täysimääräisen työmarkkinatuen kuukautta kohden lasketusta määrästä vähennetään huoltovelvollisella 50 prosenttia siitä tarveharkinnassa huomioon otettavien tulojen osasta, joka ylittää 848 euroa kuukaudessa. Perheettömällä henkilöllä vähennetään vastaavasti 75 prosenttia siitä tulojenosasta, joka ylittää 253 euroa kuukaudessa. Perheellisen tulorajaa korotetaan 106 eurolla jokaista huolettavan alle 18-vuotiasta lasta kohti. Työmarkkinatuen määräytymiseen vaikuttavat kuukausittaiset tuloerät pyöristetään alaspäin täysiksi euroiksi siten, että täyden euron yli menevä osa jätetään huomioon ottamatta. 

Työmarkkinatuki on tarkistettava, jos sen määrään vaikuttavat tulot ovat olennaisesti nousseet tai pienentyneet. Tarkistettua työmarkkinatukea aletaan maksaa aikaisimmasta mahdollisesta maksuerästä lukien. 

Työmarkkinatukea koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti. Jos työmarkkinatuen käsittelystä poistetaan työllistäviä työvaiheita, käsittelytyötä tekevien henkilöiden työaikaa vapautuu uusien hakemusten käsittelyyn.  

Osittainen työmarkkinatuki 

Osittaisesta työmarkkinatuesta säädetään työttömyysturvalain 7 luvun 9 §:ssä. Työmarkkinatuki on 50 prosenttia työmarkkinatuesta, jos työnhakija asuu vanhempiensa taloudessa eikä hän ole täyttänyt työssäoloehtoa. Säännöstä osittaisesta työmarkkinatuesta ei kuitenkaan sovelleta aikana, jona työnhakija osallistuu työllistymistä edistäviin palveluihin tai työnhakijaan, jonka vanhempien, joiden taloudessa hän asuu, tarveharkinnassa huomioon otettavat tulot ovat enintään 1 781 euroa kuukaudessa. Tulorajaa nostetaan 106 eurolla jokaista työnhakijan vanhempien huollettavana olevaa samassa taloudessa asuvaa kohti. Jos työnhakijan vanhempien tulot ylittävät tulorajan, työmarkkinatuen vähennys tehdään tulorajan ylittävästä osasta. Vanhempien tulojen perusteella vähennettynä työmarkkinatukena maksetaan kuitenkin vähintään 50 prosenttia työmarkkinatuen määrästä. Jos hakija kykenee luotettavasti osoittamaan, etteivät vanhemmat tosiasiallisesti häntä taloudellisesti tue, työmarkkinatuki maksetaan ilman vähennystä. 

Työmarkkinatukea koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti. Jos työmarkkinatuen käsittelystä poistetaan työllistäviä työvaiheita, käsittelytyötä tekevien henkilöiden työaikaa vapautuu uusien hakemusten käsittelyyn.  

2.4  Työttömyysetuuden maksaminen ilman päätöstä eli niin kutsuttu ennakkomaksumenettely

Työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:ssä säädetään työttömyysetuuden maksamisesta ilman päätöstä. Työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle voidaan maksaa ilman päätöstä hänen hakemuksensa perusteella työttömyysetuutta ennakkona. Ennakkoa voi olla maksettuna yhteensä enintään kahdelta kuukaudelta. Työttömyysetuuden toimeenpanijan, Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan, on aina annettava työttömyysetuudesta lopullinen päätös, jonka yhteydessä maksettu ennakko otetaan huomioon. Ennakko vähennetään myöhemmin myönnettävästä työttömyysetuudesta etuutta maksettaessa. Ennakko voidaan katsoa myös muun myöhemmin myönnettävän työttömyysetuuden ennakkosuoritukseksi. Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi tällöin kuitata myöhemmin myönnettävästä etuudesta ennakkomaksuna liikaa maksamansa etuuden määrän. Työttömyyskassan maksaman ennakon kuittaamiseen voidaan käyttää Kansaneläkelaitoksen maksamaa työttömyysturvaetuutta, jos ansiopäivärahahakemusta käsiteltäessä havaitaan, että oikeutta ansiopäivärahaan ei synnykään.  

Tilanteessa, jossa etuushakemusten määrä kasvaa, ja jossa samalla työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen työmäärä lisääntyy voimakkaasti, käsittelyajat ja työttömyysetuuden saaminen voivat venyä. Tilanteessa on vaarana, että saapuvien hakemusten määrä johtaa hyvin pitkiin käsittelyaikoihin ja voi tulla esiin tarpeena hakea toimeentulotukea. 

Työttömyysturvalain 11 luvun 1 a §:ssä säädetään työttömyysetuushakemuksen käsittelyajasta. Sen mukaan hakemus on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Päätös työttömyysetuudesta on annettava viimeistään kolmantenakymmenentenä kalenteripäivänä hakemuksen saapumisesta. Jos päätöstä ei voida antaa tässä määräajassa, koska työttömyyskassalla tai Kansaneläkelaitoksella ei ole hakemuksen puutteellisuuden tai muun syyn vuoksi käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarvittavia tietoja, päätös on kuitenkin annettava viimeistään neljäntenätoista kalenteripäivänä sen jälkeen, kun työttömyyskassalla tai Kansaneläkelaitoksella on ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot. 

Ensihakemusten määrä oli Finanssivalvonnan tilaston mukaan 171 000 vuonna 2019. Vuoden 2020 maaliskuussa ensihakemusten määrä kasvoi 25 prosentilla verrattuna vuoden 2019 maaliskuuhun. Keskimääräinen ansiopäivärahapäätöksen käsittelyaika oli 11,5 päivää ja mediaani kuusi päivää vuonna 2018. Työttömyysturvaa, erityisesti ansiopäivärahaa koskevien hakemusten lukumäärän odotetaan kasvavan nopeasti ja merkittävästi. Suuresta hakemus- ja työmäärästä huolimatta työttömyysetuuden hakijalle pitäisi käsittelyajassa pystyä maksamaan toimeentulon turvaa työttömyysturvajärjestelmästä. Käsillä olevan tilanteen ratkaisemiseksi osana käsittelymenettelyn sujuvoittamista on otettu tarkasteluun myös säännös työttömyysetuuden maksamisesta ilman päätöstä, ennakkona. Tällä hetkellä työttömyyskassat hyödyntävät ennakkomaksumenettelyä hyvin vähäisessä määrin. Tämä johtuu lähinnä siitä, että maksatusjärjestelmässä ennakkomaksu käsitellään samoin kuin lopullinenkin ansiopäivärahan maksaminen, käsin maksatusjärjestelmää hyödyntäen. Tästä seuraa se, että ennakkomaksusta ja lopullisesta maksusta aiheutuu työttömyyskassassa kaksinkertainen työmäärä.  

Ennakkoon maksamisen nykyistä laajamittaisempi ja tehokkaampi hyödyntäminen voisi helpottaa toimeentuloturvan järjestämistä työttömyysturvajärjestelmästä hakemusmäärien lisäännyttyä voimakkaasti. Tähän kysymykseen liittyy myös se, miten pitkältä ajalta työttömyysetuutta voidaan maksaa ennakkona, ilman päätöstä.  

Työttömyysetuuden maksamista ennakkona on arvioitava vielä suhteessa seuraaviin erityistilanteisiin:  

Ulosottokaaressa tarkoitettu ulosmittaus 

Ulosmitattava palkka määritellään ulosottokaaren (705/2007) 4 luvun 2 §:ssä. Palkalla tarkoitetaan kaikenlaista palkkaa, palkkiota, luontoisetua sekä muuta etuutta ja korvausta, joka saadaan työ- tai virkasuhteessa, samoin kuin ennakkoperintälain (1118/1996) 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua muuta etuutta. Palkkaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös eläkkeeseen sekä sairauspäivärahaan ja muihin sellaisiin palkan sijasta maksettaviin toimeentuloetuuksiin ja korvauksiin, joiden ulosmittaamista ei ole laissa kielletty. Säännöksen perusteella palkan tavoin ulosmitataan esimerkiksi työ- tai muu ansaintaeläke, ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha, sairauspäiväraha sekä äitiys-, isyys- ja vanhempainraha.  

Ulosottokaaren 4 luvun 19 §:ssä säädetyn ulosmittauskiellon piiriin kuuluvat muun muassa eläke- tai sosiaalilainsäädännön nojalla määrättyyn tarkoitukseen myönnetyt avustukset ja kustannukset, kuten toimeentulotuki, elatustuki, asumistuki ja lapsilisä. Näitä eriä ei oteta huomioon mainitun luvun 45 §:n mukaisessa tulopohjan laskemisessa. Ulosottokaaressa olevan yleisen ulosmittauskiellon lisäksi eläke- ja sosiaalilainsäädännössä on säädetty useita erityisiä ulosmittauskieltoja. Niiden nojalla ulosmittauskelvottomia ovat muun muassa pääsääntöisesti kansaneläke (kansaneläkelain, 568/2007, 111 §) sekä työttömän peruspäiväraha ja työmarkkinatuki (työttömyysturvalain, 1290/2002, 11 luvun 15 §). Tällaiset muualla lainsäädännössä ulosmittauskelvottomiksi säädetyt etuudet otetaan huomioon ulosottokaaren 4 luvun 45 §:n mukaisessa tulopohjan laskemisessa.  

Tulopohjaan kuuluvat kaikki velallisen saamat palkat ja luontoisedut sekä ulosmittauskelpoiset ja ulosmittauskelvottomat eläkkeet ja muut palkan sijasta maksettavat toimeentuloetuudet. Tulopohjaan eivät kuulu esimerkiksi edellä mainitut 4 luvun 19 §:n mukaiset avustukset, korvaukset tai muut varat taikka korvaus, joka suoritetaan kivusta, särystä tai muusta tilapäisestä haitasta, pysyvästä haitasta tai kärsimyksestä. Tulopohjasta vähennetään veron ennakonpidätys sekä velallisen maksettava työeläkemaksu ja työttömyysvakuutusmaksu. 

Ulosottokaaren 4 luvun 48—55 §:ssä säädetään siitä määrästä, joka tulopohjasta ulosmitataan. Suojaosuudella tarkoitetaan määrää, joka velalliselle on aina jätettävä. Suojaosuuden suuruus määritellään laissa, ja se muuttuu vuosittain kansaneläkeindeksin muutoksia vastaavasti. Euromäärät vahvistetaan vuosittain oikeusministeriön asetuksella. Suojaosuuden päiväkohtainen määrä vuonna 2020 on velallisen itsensä osalta 22,63 euroa ja hänen elatuksensa varassa olevan puolison, oman lapsen ja puolison lapsen osalta 8,12 euroa. Suojaosuus lasketaan kuukaudessa 30 päivältä, joten kuukausittainen suojaosuus on velallisen itsensä osalta 678,90 euroa ja tämän lisäksi 243,60 euroa kunkin velallisen elatuksen varassa olevan henkilön osalta.  

Palkan ulosmittauksen säännönmukainen määrä määräytyy portaittain siten, että pienituloisilta ulosmitataan suhteellisesti vähemmän kuin suurituloisilta. Jos velallisen nettopalkka on enintään suojaosuuden suuruinen, sitä ei ulosmitata lainkaan. Jos nettopalkka ylittää suojaosuuden enintään kaksinkertaisesti, sovelletaan niin sanottua tulorajaulosmittausta. Tällöin ulosmittaamatta jätetään suojaosuuden lisäksi yksi kolmasosa suojaosuuden ylittävästä nettopalkan osasta. Jos nettopalkka on suurempi kuin kaksi kertaa suojaosuus, ulosmitataan yksi kolmasosa nettopalkasta. Vuonna 2020 tällainen yhden kolmasosan ulosmittaus alkaa nettotulojen ylittäessä 1357,80 euroa, jos velallisen elatuksen varassa ei ole yhtään henkilöä. Ankarin ulosmittausluokka koskee velallisia, joiden nettopalkka on suurempi kuin neljä kertaa suojaosuuden määrä. Tällöin ulosmitataan yksi kolmasosa siitä palkanosasta, joka vastaa neljä kertaa velallisen suojaosuuden määrää, ja lisäksi neljä viidesosaa sen ylittävästä palkanosasta. Palkasta ulosmitataan kuitenkin enintään puolet. 

Työttömyysturvalain 11 luvun 15 §:ssä säädetään, että peruspäivärahaa, työmarkkinatukea ja lain 8 luvussa tarkoitettua liikkuvuusavustusta ei saa ulosmitata. 

Myönnetyn toimeentulotuen periminen työttömyysturvalain mukaisesta työttömyysetuudesta 

Toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) 23 §:n mukaan, jos toimeentulotukea on myönnetty joko kokonaan tai osaksi ennakkona odotettavissa olevaa eläkettä, elatusapua, avustusta tai muuta jatkuvaa taikka kertakaikkista tuloa, korvausta tai saamista vastaan, kunnan toimielin voi periä ja nostaa sen estämättä, mitä muussa laissa säädetään, henkilölle tulevat edellä tarkoitetut tulot, korvaukset ja saamiset siltä ajalta, jolta tukea on annettu ennakkona, ja käyttää niitä ennakkona annetun tuen kuittaukseen. Kunnan toimielimen on suoritettava toimeentulotuen kuittaukseen käytettyjen varojen jälkeen jäljelle jäävät varat välittömästi tuen saajalle. Jos kunnan toimielin on ilmoittanut tällaisen tulon, korvauksen tai saamisen suorittajalle vähintään kaksi viikkoa ennen maksupäivää, että tuloa, korvausta tai saamista ei saa suorittaa tuen saajalle itselleen, suoritus voi tapahtua laillisin vaikutuksin vain kunnan toimielimelle. Mitä kyseisessä lainkohdassa säädetään kunnan toimielimestä, sovelletaan myös Kansaneläkelaitokseen, jos se myöntää ja maksaa perustoimeentulotukea. Jos samaan tuloon tai saatavaan kohdistuu sekä Kansaneläkelaitoksen että kunnan toimielimen maksuvaatimus, tulot tai saatavat maksetaan ensin Kansaneläkelaitokselle. Kansaneläkelaitos suorittaa perustoimeentulotuen kuittaukseen käytettyjen varojen jälkeen jäljelle jääneet varat kunnan toimielimelle. 

Työttömyysturvalain 11 luvun 9 §:n 2 momentissa säädetään perinnästä seuraavasti: Jos kunnan toimielin on toimeentulotuesta annetun lain 23 §:n mukaisesti maksanut toimeentulotukea ennakkona odotettavissa olevaa työttömyysetuutta vastaan, työttömyysetuus maksetaan ennakkoa vastaavilta osin toimielimelle sen pyynnöstä. Toimeentulotuesta annetun lain nojalla perintä koskee myös Kansaneläkelaitoksen maksamaa toimeentulotukea.  

Lapsikorotuksen periminen työttömyysetuudesta 

Elatustuesta annetussa laissa (580/2008) säädetään lapsen oikeudesta elatustukeen. Lain 6 §:n mukaan lapsella on oikeus elatustukeen, muun muassa silloin, kun elatusvelvollinen on laiminlyönyt elatusavun maksamisen. 

Työttömyysturvalain 11 luvun 9 a §:ssä säädetään, että lain 6 luvun 6 §:ssä tarkoitettu lapsikorotus maksetaan Kansaneläkelaitokselle sen pyynnöstä lapsen elatukseen käytettäväksi ajalta, jona lapselle maksetaan elatustukilain mukaista elatustukea työttömyysetuuden saajan laiminlyötyä lapsen elatusvelvollisuuden. 

Perintätilanteiden arviointi 

Edellä kuvatuissa työttömyysetuuteen kohdistuvissa perintätilanteissa on kyse kolmannen tahon taloudellisesta tilanteesta ja sen turvaamisesta. Ulosmittauskielto kohdistuu peruspäivärahaan ja työmarkkinatukeen. Ansiopäivärahaan ulosmittaus sen sijaan voi kohdentua tekemättä erottelua perus- ja ansio-osaan. Maksettu työmarkkinatuki tai peruspäiväraha vaikuttaa ansiopäivärahasta tehtävän ulosmittauksen määrään. Ennakkona tulevaa työttömyysetuutta vastaan maksettu toimeentulotuki on tarkoitettu ehkäisemään taloudellisia vaikeuksia tilanteessa, jossa työttömyysetuuden saanti viivästyy etuuden hakijasta riippumattomista syistä. Näin ollen menettely on eräällä tavalla vastinpari työttömyysturvan ennakkomaksumenettelylle. Lapsikorotuksen perinnässä kyse on elatusvelvollisuuden laiminlyönnistä. Perintätilanteet poikkeavat toisistaan, mutta niillä kaikilla on velkojaa suojaava merkitys.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi eräitä sellaisia työttömyysetuuksien määrää koskevia väliaikaisia muutoksia, joiden tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää säännöksiä ja näin keventää etuushakemuksen käsittelyn edellyttämää työmäärää eräissä tilanteissa. Näin toimimalla vapautettaisiin tarvittavaa resurssia kasvavan etuushakemusmäärän käsittelyyn. Samalla ehdotettujen muutosten arvioidaan vähentävän neuvontatyötä, mikä myös osaltaan edesauttaa henkilöresurssin suuntaamista nimenomaan etuuksien maksamiseen. Nämä muutokset koskevat työttömyysetuuden sovittelua ja työmarkkinatuen erityisiä ehtoja.  

Työttömyysetuuden sovittelun osalta esityksessä ehdotetaan, että yritystoiminnan tuloa soviteltaessa tulot arvioitaisiin hakijan oman ilmoituksen perusteella. Lisäksi ehdotetaan, että väliaikaista poikkeusta niin kutsuttuihin laskennallisen tulon ja erityisen sovittelujakson käyttöön työttömyysetuuden sovittelussa. Esityksessä ehdotetaan myös, että työmarkkinatuen tarveharkinnasta ja osittaisuudesta luovuttaisiin väliaikaisesti. 

Lisäksi esitetään väliaikaisesti muutettavaksi työttömyysetuuden maksamista ilman päätöstä koskevaa säännöstä. Työttömyysetuutta voitaisiin väliaikaisesti maksaa hakemuksen perusteella ennakkona enintään kuudelta kuukaudelta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Periaatteellisemmat muutokset työttömyysetuuden sovitteluun

Valmistelun aikana on arvioitu mahdollisuuksia kehittää työttömyysetuuden sovittelua siten, että työttömyysturvalain 4 luvun 1 a §:ssä tarkoitettuihin lyhennetylle työviikolle lomautettuihin sovellettaisiin väliaikaisesti samoja työaikaa ja työtulon sovittelua koskevia säännöksiä kuin muihin osittain työllistyviin sovelletaan. Muutos siirtäisi käytännössä tämän henkilöryhmän työttömyysetuuden sovittelun piiriin. Tässä tarkoituksessa olisi ollut mahdollista esittää säädettäväksi, että poiketen siitä, mitä työttömyysturvalain 4 luvussa säädetään, jos kokoaikatyötä tehneen työnhakijan viikoittaista työaikaa on lyhennetty 4 luvun 1 §:n 2 kohdan mukaisesta syystä (lomautus) yhdellä tai useammalla päivällä viikossa päivittäisen työajan lyhentämisen sijasta tai jos viikoittaisen työajan lyhentyminen johtuu sääesteestä, työttömyysetuuden sovittelussa noudatettaisiin, mitä luvun 1—3 §:ssä säädetään tulon ja työajan huomioimisesta lyhennetylle työpäivälle lomautetun kohdalla tehtävästä työttömyysetuuden sovittelusta ja soviteltua työttömyysetuutta koskevan oikeuden tutkimisesta.  

Valmistelun aikana Kansaneläkelaitos ja työttömyyskassojen edustajat kommentoivat vaihtoehtoa seuraavasti. Kansaneläkelaitos katsoi, että muutos voisi nopeuttaa hakemuskäsittelyä, sillä muutoksen myötä jäisi pois se työvaihe, jossa etuuskäsittelijä tutkii lomautuksen toteuttamistavan ja tämän perusteella valitsee oikean käsittelytavan. Työttömyyskassat kuitenkin katsoivat, että muutosta ei tulisi tässä vaiheessa toteuttaa, sillä se edellyttäisi henkilökunnan uudelleen kouluttamista, hidastaisi hakemuskäsittelyä ja aiheuttaisi yhteydenottoja lomautetuilta, joille voimassa olevan lain mukainen etuusoikeus on tuttu aiemmilta lomautusjaksoilta. Käsittelyaikaa koskevan yleisen arvion lisäksi hakemuskäsittelyä oli kellotettu ainakin yhdessä työttömyyskassassa, ja tulos oli, että sovitellun etuuden maksaminen vei noin kolme kertaa pidemmän käsittelyajan kuin täyden työttömyysetuuden maksaminen yksittäisiltä päiviltä lyhennettyä työviikkoa koskevien säännösten perusteella vei.  

Punnittaessa vaihtoehdon sisällyttämistä esitykseen otettiin huomioon se, että valmistelussa käytössä olevan tiedon mukaan noin 75 %:ia lomautusaikaa koskevista työvoimapoliittisista lausunnoista oli toimitettu työttömyyskassoille ja noin 25 %:ia Kansaneläkelaitokselle. Koska muutoksesta aiheutuva työmäärä kohdistuisi ennen kaikkea työttömyyskassoille, esitystä ei sisällytetty hallituksen esitykseen.  

Valmistelun aikana arvioitiin kahta vaihtoehtoa yksinkertaistaa työttömyysetuuden sovittelua silloin, jos sovittelujakson keskellä tai sen alussa taikka lopussa on syy, joka estää sovitellun työttömyysetuuden maksamisen. Ensimmäisessä vaihtoehdossa säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta niin kutsutun laskennallisesti muunnetun työtulon käyttämiseen työttömyysetuuden sovittelussa. Tällöin, jos soviteltava tulo on maksettu tavanomaista lyhyemmän sovittelujakson aikana, se huomioitaisiin maksetun suuruisena ilman laskennallista muuttamista.  

Toisena vaihtoehtona selvitettiin näihin mallia, jossa sekä väliaikaisesti luovuttaisiin sekä laskennallisesta työtulosta että koko erityisen sovittelujakson käsitteestä. Sovittelujakso ja etuuden hakujakso olisi aina neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi, vaikka jaksoon sisältyisikin päiviä, joilta etuusoikeutta ei olisi. Muutoksen myötä kaikki kyseisen neljän peräkkäisen kalenteriviikon tai kuukauden aikana maksetut palkkapäivien mukaiset palkat ja palkan perusteena oleva työaika huomioitaisiin etuuden sovittelussa, vaikka palkka olisi maksettu sellaisena päivänä, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Jos sovittelujakson keskelle tai kahden peräkkäisen sovittelujakson ajalle sijoittuu aikaa, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, ehdotuksen mukaan soviteltu etuus maksettaisiin tämän esteen ulkopuolelle sijoittuvalta ajalta sovittelujaksoa. Neljän peräkkäisen kalenteriviikon jakso alkaa maanantaina ja päättyy sunnuntaihin. Kuukaudella tarkoitettaisiin sekä kalenterikuukautta, eli jaksoa kuun ensimmäisestä sen viimeiseen päivään, että kuukauden mittaista jaksoa, joka alkaa esimerkiksi kuukauden 15. päivä ja kestää seuraavan kuukauden 14. päivään. Nämä määritelmät vastaavat voimassa olevaa lakia ja sen vakiintunutta soveltamiskäytäntöä. Tämän muutoksen vastineeksi sovittelujaksolle ei enää tehtäisi ns. laskennallista palkkaa.  

Näistä vaihtoehdoista päädyttiin ehdottamaan mallia, jossa väliaikaisesti luovuttaisiin sekä laskennallisesta työtulosta että koko erityisen sovittelujakson käsitteestä. Tähän vaihtoehtoon päädyttiin, koska ehdotetun ratkaisun katsotaan helpottavan tilannetta Kansaneläkelaitoksessa ja erityisesti niissä työttömyyskassoissa, joissa tulojen sovittelu on yleistä.  

5.2  Laajamittaisemmat muutokset työttömyyspäivärahan työssäoloehtoon ja ansiopäivärahan määrään

Työssäoloehdon tutkiminen ja päivärahan perusteena olevan palkan määrittäminen on työläs työvaihe työttömyyskassoissa. Tulorekisterin hyödyntäminen onnistuu osassa tapauksia, jos henkilöllä on jatkuva kokoaikatyö ilman keskeytyksiä. Muussa tapauksessa työhistoria edellyttää selvittelyä koska työaika ja palkkatieto tulee kohdentaa kalenteriviikoille. Valmistelun aikana arvioitiin mahdollisuutta poiketa väliaikaisesti siitä, miten päivärahan perusteena oleva palkka on säädetty laskettavaksi työttömyysturvalain 6 luvussa ja luvun 4 §:n 4 momentin nojalla annetun työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä. Päivärahan perusteena olevan palkan laskennan nopeuttamiseksi hakijan bruttotuloista ei oltaisi vähennetty niitä tuloeriä, joista säädetään edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä. Tämä olisi nostanut ansiopäivärahan määrää, jos vähennettävät tuloerät olisi maksettu jaksolla, jonka palkat huomioidaan ansiopäivärahan perusteena.  

Myös hakijan tulojen huomioon ottamista koskevaan jaksoon arvioitiin poikkeusmahdollisuutta. Valmistelun aikana mallina pohdittiin vaihtoehtoa, jossa tulotietojärjestelmän mukaiset tulot oltaisiin kohdistettu maksupäivän mukaisesti työssäoloehtoa kerryttävälle ajalle. Jos henkilölle ei näin huomioiden olisi riittävästi kertynyt palkkatietoja kattamaan koko ajanjaksoa, jolla työssäoloehto on täyttynyt, päivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa työssäoloehtoa kerryttävien kalenteriviikkojen päivärahan perusteeksi huomioitava palkka oltaisiin laskettu jakamalla palkkatulo palkkatietojen ajanjaksoon sisältyvien laskennallisten työpäivien lukumäärällä ja kertomalla näin saatu keskimääräinen päiväpalkka työssäoloehtoon luettavien kalenteriviikkojen työpäivien määrällä. Epäsäännöllisesti työllistyvien kohdalla oltaisiin ehdotettu, että päivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa työssäoloehtoa kerryttävien kalenteriviikkojen päivärahan perusteeksi huomioitava palkka oltaisiin laskettu jakamalla palkkatulo henkilön työttömyysajan ilmoituksen tai muun selvityksen mukaisilla palkan perusteena olevilla työtunneilla ja kertomalla näin saatu tuntipalkka työssäoloehtoa kerryttävien viikkojen työtunneilla. Näin saatu palkkatulo kohdistettaisiin niille kalenteriviikoille, jotka voidaan huomioida työssäoloehdossa.  

Kyse olisi käytännössä ollut työssäoloehdon muuttamisesta ansioihin perustuvaksi nykyisen työaikaperusteen sijasta, eli niin kutsutun euroistamisen kevennetystä versiosta. Sosiaali- ja terveysministeriössä on käynnissä tulorekisterin hyödyntämisen mahdollisuuksiin liittyvä selvitystyö, jossa arvioidaan työssäoloehdon euroistamista. Tällöin työssäoloehto perustuisi puhtaasti tulorekisteriin ilmoitettuihin kuukausituloihin ja ansiopäiväraha määräytyisi kuuden kuukauden tulojen perusteella. Malli johtaa sekä työssäoloehdon kertymisessä että ansiopäivärahan määrässä muutoksiin nykytilaan verrattuna.  

Valmistelun aikana valmistelutyöhön osallistuneet työttömyyskassojen edustajat katsoivat, että ansiopäivärahan määräytymiseen ehdotettuja muutoksia ei ole tarkoituksenmukaista toteuttaa tässä tilanteessa. Muutoksen arvioitiin edellyttävän merkittävää panostusta työntekijöiden koulutukseen keskellä poikkeuksellisen jyrkäksi arvioitua käsiteltävien työttömyysetuushakemusten määrän kasvua. Väliaikaisina muutokset edellyttäisivät käytännössä myös kahden rinnakkaisen etuuden määrittelyä koskevan maksatusjärjestelmän toiminnallisuuden ylläpitoa, ja väliaikaista menettelyä varten tulisikin muuttaa maksatusjärjestelmän toiminnollisuuksia. Sekä valmisteluun osallistuneet työttömyyskassat että Kansaneläkelaitos katsoivat, että työssäoloehdon ja ansiopäivärahan määrän perusteen uudistamista olisi kuitenkin syytä jatkaa yhteistyössä. Tavoitteena tulisi olla muutosten toteuttaminen toistaiseksi voimassa olevina.  

5.3  Ennakkomaksumenettelyä koskevat muut täydennystarpeet

Ennakkomaksumenettelyn hyödynnettävyyttä koskevan valmistelun yhteydessä on arvioitu myös seuraavia työttömyysturvan maksamiseen liittyviä elementtejä ja niiden vaikutusta suhteessa pyrkimykseen automatisoida erityisesti ansiopäivärahan ennakkomaksua.  

Ulosoton kohdistaminen ennakkona maksettuun ansiopäivärahaan 

Valmistelun yhteydessä on selvitetty, onko mahdollista, että ulosmittaus ei kohdistuisi ennakkona ilman päätöstä maksettavaan ansiopäivärahaan. Lisäksi on selvitetty, onko merkitystä sillä, minkä suuruisena ennakkoa maksetaan. Työttömyysturvalaissa on erikseen säädetty, että työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa ei ulosmitata Ne kuitenkin otetaan huomioon siinä määrässä, joka ansiosidonnaisesta työttömyyskorvauksesta ulosmitataan. Ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan lapsikorotus lasketaan osaksi toistuvaistuloa eli sitä kohdellaan samoin kuin muutakin palkkaa.  

Valmistelun yhteydessä on selvitetty, vaikuttaako ulosmittauksen toteuttamiseen se, minkä suuruisena työttömyyskassa maksaa ansiopäivärahasta ennakkoa. Jos kysymys on ansiosidonnaisen päivärahan ennakosta, ennakosta voidaan tehdä ulosmittaus. Jos kuitenkin maksettu ennakko on pienempi kuin ulosoton suojaosuus, ulosmittausta ei ennakkoa maksettaessa tehdä. Ottaen huomioon ulosmittauksen tarkoitus, valmistelun yhteydessä ei olla havaittu perusteita sille, että ulosmittausta koskevista yleisistä menettelysäännöistä poikettaisiin.  

Myönnetyn toimeentulotuen periminen työttömyysturvalain mukaisesta työttömyysetuudesta 

Työttömälle työnhakijalle tulevaa työttömyysetuutta vastaan ennakkona myönnetyllä toimeentulotuella ja työttömyysturvalaissa tarkoitetun työttömyysetuuden maksamisella ennakkona ilman päätöstä on keskenään saman sisältöiset tavoitteet. Molemmilla menettelyillä pyritään turvaamaan työttömän työnhakijan taloudellista asemaa siihen ajankohtaan saakka, jolloin työttömyysetuushakemus on mahdollista ratkaista.  

Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu, että ennakkomaksumenettelyn kehittäminen, erityisesti toimeenpanijan mahdollisesti toteuttama ennakkomaksun automatisoinnin hyödyntäminen, tekee osaltaan toimeentulotuen ennakkona myöntämistä tarpeettomaksi. Ennakkona työttömyysetuutta vastaan myönnettyä toimeentulotukea koskevien tapausten odotetaan vähentyvän, jos ennakkomaksumenettelyä työttömyyskassoissa tehostetaan nykytilaan verrattuna, ja tämä on tosiasiassa myös yksi ennakkomaksumenettelyä koskevan valmistelutyön tavoite. Tämän vuoksi katsotaan, että ei ole perustetta väliaikaisestikaan poiketa säännöksistä, jotka velvoittavat työttömyyskassaa perimään ennakkona maksettu toimeentulotuki työttömyysetuudesta. Jos samaan aikaan henkilölle on myönnetty sekä ansiopäivärahaa ilman päätöstä, ennakkomaksuna, että toimeentulotukea ennakkona eli odotettavissa olevaa ansiopäivärahaa vastaan, toimeentulotuen perintä kohdistuisi ennakkona maksettavaan ansiopäivärahaan, jos tieto perinnästä on saapunut ajoissa työttömyyskassalle. Vaihtoehtoisesti toimeentulotuen perintä kohdistuisi myöhemmin maksettavaksi tulevaan ansiopäivärahan ja ennakkona maksetun työttömyysetuuden erotukseen, jos toimeentulotuen perintää koskeva tieto ei ehdi työttömyyskassaan ajoissa ennakkomaksusta tehtävää perintää varten.  

Lapsikorotuksen periminen työttömyysetuudesta 

Lapsikorotuksen perinnässä on kyse työttömyysetuuden saajan elatusvelvollisuuden laiminlyönnistä. Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu, voitaisiinko työttömyysetuuden ennakkomaksun yhteydessä maksettava lapsikorotus vapauttaa lapsikorotuksen perintää koskevasta menettelystä. Tällaiselle menettelylle ei valmistelun yhteydessä olla havaittu perusteluita ottaen huomioon perinnän peruste, elatusvelvollisuuden laiminlyönti.  

5.4  Etuuden hakeminen ja hakemuksen käsittely

Valmistelun aikana on arvioitu myös, miten työttömyysetuuden hakemista ja hakemuksen käsittelyä koskevat työttömyysturvalain 11 luvun säännökset ja niiden nojalla annetut työttömyyskassoille suunnatut sosiaali- ja terveysministeriön soveltamisohjeet vaikuttavat etuuden hakemiseen ja hakemusten käsittelyyn.  

Valmistelun aikana on tullut esiin, että kaikissa palkansaajakassoissa on käytössä etuuden sähköisen hakemisen mahdollistava tietojärjestelmä. Tällaisille tietojärjestelmille on tyypillistä, että ne sisältävät hakemuksen täyttämistä ja sen liitteitä koskevaa informaatiota ja ehtoja, jotka tukevat työttömyysetuuden hakemista. Tavoitteena on, että hakemukset ja niiden liitteet sisältävät etuushakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan tiedon. Tämä vähentää niin kutsuttuja lisäselvityspyyntöjä, eli hakijalle tehtyjä lisätietopyyntöjä, joissa pyydetään toimittamaan hakemuksesta puuttuvat tiedot. Sähköisen hakemisen järjestelmät mahdollistavat kuitenkin myös sen, että hakija valitsee toimittavansa tarvittavat liitteet erikseen. Näissä tilanteissa hakijalla itsellään on erityinen vastuu siitä, että hän toimii valitsemallaan tavalla.  

Myös Kansaneläkelaitoksessa sähköisen hakemisen järjestelmä toimii kuten kassoissa ja asiakkaalle annetaan asiointipalvelussa tietoa ja ohjeistusta esimerkiksi hakemuksen täyttämiseen ja liitteiden toimittamiseen liittyvissä asioissa. Sekä työttömyyskassasta että Kansaneläkelaitokselta voi kuitenkin edelleen myös hakea työttömyysetuutta postitse.  

Työttömyysturvalaissa säädetään, että sen mukaiset toimeenpanotehtävät hoitaa työmarkkinatuen ja peruspäivärahan osalta Kansaneläkelaitos ja ansiopäivärahan osalta työttömyyskassalaissa tarkoitetut työttömyyskassat. Hoitaessaan lakisääteisiä tehtäviään työttömyyskassat käyttävät julkista valtaa ja hoitavat julkista tehtävää. Valmistelun aikana on vahvistunut käsitys, että työttömyysturvalain säännökset eivät rajoita sitä, miten työttömyysturvan toimeenpanijoina toimivat työttömyyskassat tai Kansaneläkelaitos järjestävät etuushakemuksien käsittelyyn liittyvän käytännön työn. Työttömyysturvalain 11 luku ja muut luvut säätelevät oikeutta etuuteen ja etuushakemuksen yleistä käsittelytapaa, kuten käsittelyn viivytyksettömyyttä, etuuden maksutapaa ja etuuden hakijan velvollisuutta antaa hakemuksen käsittelyä varten tarvittavat tiedot. Säännöksiä soveltaessaan toimeenpanijoiden on lakisääteistä tehtävää hoitaessaan otettava huomioon myös yleistä hyvää hallintoa koskevat säännökset, jotka sisältyvät hallintolain (434/2003) 2 lukuun ja lisäksi hallintolakiin sisältyviin yleisiin säännöksiin hakemusasian käsittelystä.  

Valmistelun aikana on saanut vahvistusta myös se käsitys, että itse työttömyysturvalaki ei sisällä sellaisia säännöksiä, jotka rajoittaisivat esimerkiksi sitä, miten työttömyyskassa järjestää etuuksien maksamisen tai miten työttömyyskassat taikka Kansaneläkelaitos kehittävät omia tietojärjestelmiään tai työprosessejaan etuushakemusten käsittelyn turvaamiseksi. Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassojen on työttömyysturvan toimeenpanijoina otettava huomioon sellainen lainsäädäntö, joka koskee yleisesti julkisen vallan käyttöä ja julkisen hallintotehtävän hoitoa. Muusta yleislainsäädännöstä on johdettavissa rajoituksia esimerkiksi siihen, kuka tai ketkä voivat tehdä etuuden hakijaa koskevia päätöksiä, sillä kyse on julkisen vallan käytöstä. Samoin yleislainsäädännöstä on johdettavissa rajoituksia päätösten antamisen automatisointiin. Tätä jälkimmäistä kysymystä selvitetään parhaillaan oikeusministeriön hankkeessa OM021:00/2020 (Automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelu), jossa on tarkoitus valmistella hallinnon yleislainsäädäntöön tarvittavat säännökset, joilla varmistetaan hallinnon lainalaisuuden, hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan, julkisuusperiaatteen ja virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa. Lisäksi hankkeessa laaditaan kuvaus erityislainsäädännön sääntelyperiaatteista.  

Valmistelun aikana onkin arvioitu, että hakemusmäärän kasvaessa hakemuskäsittelyssä avainasemassa on työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen oma työn organisointia ja työprosesseja koskeva työ, jossa niiden tulee löytää ratkaisuja kasvaneen hakemusmäärän käsittelyyn samalla löytäen tasapaino työttömyysturvalain ja hyvän hallinnon toimeenpanon välillä sekä tietojärjestelmien kehittämistyön ja henkilötyömäärän välillä. 

Työttömyyskassoilla ja Kansaneläkelaitoksella on myös velvollisuus neuvoa etuuden hakijoita hakemusasiassa. Neuvontavelvollisuus jakautuu kahteen osaan. Yleinen neuvonta, joka on suunnattu kaikille etuuden hakijoille, toteutuu esimerkiksi verkkosivujen kautta, sähköisen hakemisen ja muun hakemisen ohjeistuksena, ja esimerkiksi erilliseen, tietyssä tilanteessa olevaan työttömien työnhakijoiden joukkoon suunnatulla tiedottamisella kuten esimerkiksi infokirjeillä. Yksilökohtainen neuvonta toteutuu esimerkiksi yksilökohtaisella palvelulla puhelimitse ja verkossa. Oikea-aikainen neuvonta vähentää etuushakemusten virheellisyyttä tai puutteellisuutta, ja lisätietojen pyytäminen työllistää työttömyyskassoja ja Kansaneläkelaitosta. Tällaiseen työhön suunnattava resurssi on pois hakemusten ratkaisutyöstä. Neuvonnan merkitys hakemusten viivytyksettömälle käsittelylle onkin suuri. Viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa. 

5.5  Työnantajien rooli työttömyysturva-asian käsittelyssä

Valmistelun aikana on arvoitu myös eräitä avauksia työnantajien roolista työttömäksi jäävien tai lomautettavien työntekijöiden toimeentulon turvaamisessa. Esimerkiksi lähetekeskustelussa, joka koski hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta (HE 38/2020), keskustelussa esitettiin kysymys työnantajien mahdollisuudesta osallistua työttömyysturva-asian valmisteluun esimerkiksi siten, että työnantajat ennakkoon laskisivat, minkä verran ansiopäivärahaa tulisi saada. Samoin esitettiin tulorekisterin hyödyntämistä etuushakemuksen käsittelyn yhteydessä.  

Työnantajien rooli työttömyysturvahakemuksen, erityisesti ansiopäivärahahakemuksen käsittelyssä on merkittävä. Kuten lähetekeskustelupuheenvuorossakin tuotiin esiin, kansallisesta tulotietojärjestelmästä annetussa laissa tarkoitetun tulorekisterin tietosisältö ja tietojen antaminen rekisteriin on keskeinen tiedon lähde, kun työttömyysturvahakemusta käsitellään. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ja yksittäisistä työttömyyskassoista esimerkiksi Yleinen työttömyyskassa YTK ovatkin vedonneet työnantajiin, jotta ne mahdollisuuksien mukaan ilmoittaisivat tulorekisteriin myös niin kutsutut vapaaehtoiset tiedot, mikä edistäisi ansiopäivärahahakemusten käsittelyä. Eräät työttömyyskassat ovat myös käynnistäneet yhteistyötä suurten työnantajien kanssa ja näin vieneet eteenpäin hanketta, jossa työnantajat vapaaehtoisesti, tulorekisteristä huolimatta, antaisivat työntekijöille palkkatodistuksen, joka sisältää tarkat tulotiedot ja tiedot työskentelyajoista etuushakemuksen nopeaksi tutkimiseksi.  

Näitä jo olemassa olevia tiedon sisältöjä tuottamalla ja hyödyntämällä työnantajat voivat suuresti tukea Kansaneläkelaitosta ja työttömyyskassoja niiden työmäärän äkillisesti ja ennustamattomasti kasvaessa. 

5.6  Työmarkkinatuen odotusaika

Valmistelun aikana on arvioitu myös työmarkkinatuen odotusaikaa työmarkkinatukea koskevien hakemusten määrän voimakkaasti kasvaessa. Kansaneläkelaitos on valmistelun aikana kuvannut odotusajan asettamista koskevaa työprosessia ja arvioinut, että väliaikainen poikkeus odotusajan asettamiseen vähentäisi manuaalista työtä hakemuskäsittelyssä. Valmistelussa katsottiin, että muutosta ei ole tarkoituksenmukaista toteuttaa. Odotusajasta luopuminen väliaikaisestikin voisi johtaa työmarkkinatukea koskevien hakemusten voimakkaaseen kasvuun ja tästä seuraavaan työmarkkinatukimenon kasvuun tilanteessa, jossa työmarkkinatukihakemusten määrän odotetaan muutenkin kasvavan. 

9.1  Esityksen suhde muihin esityksiin

Vuoden 2020 toisessa lisätalousarvioesityksessä esitettiin 20 miljoonan euron lisäystä valtion varoista erikseen sovittavien periaatteiden mukaan jaettavaksi tavoitteena turvata työttömyyskassojen toimintaa vuonna 2020. Kansaneläkelaitoksen sosiaaliturvarahastojen toimintakuluihin ehdotettiin yhteensä 41 miljoonan euron määrärahalisäystä etuuskäsittelyn sujuvuuden turvaamiseksi. 

Sosiaali- ja terveysministeriö käynnistää viivytyksettä valmistelun edellä todetun työttömyyskassojen toiminnan turvaamiseen kohdistetun lisärahoituksen jakoperiaatteiden valmistelemiseksi.  

Hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta (HE 38/2020 vp) annettuun eduskunnan vastaukseen EV 32/2020 vp sisältyy seuraava lausuma: Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää välittömästi keinoja työttömyysturvaetuuksien käsittelyn sujuvoittamiseksi ja varmistaa työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen etuuksien toimeenpanon niin, että etuudet pystytään maksamaan viivytyksettä. Tällä esityksellä ja edellä todetulla rahoitusta koskevalla valmistelulla toteutetaan toimia, joita eduskunta lausumassaan on edellyttänyt.  

9.2  Suhde talousarvioesitykseen

Työmarkkinatukea ja työttömyysetuuden sovittelua koskevat ehdotukset lisäävät työttömyysetuusmenoa. Esitys liittyy vuoden 2020 III lisätalousarvioesitykseen.