Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan hallitusohjelmaan perustuen muutoksia erityisesti ulkomaalaislain (301/2004) säilöönottoa ja maahantulokieltoa koskevaan sääntelyyn. Ehdotetuilla muutoksilla myös täydennetään osaltaan EU:n paluudirektiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja vastaanottodirektiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (uudelleenlaadittu) täytäntöönpanoa. Ehdotetuilla muutoksilla ennakoidaan myös tulevia paluuta koskevan EU-sääntelyn muutoksia.
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi kaksi uutta yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden varmistamiseen tähtäävää säilöönottoperustetta. Lisäksi laissa jo olevaa pakenemisen vaaran käsitettä täsmennetään ja sen yhteyttä säilöönoton edellytyksiin vahvistetaan. Säilöönoton enimmäiskestoaikaa pidennetään paluudirektiivin mahdollistamin tavoin 18 kuukauteen. Lakiin lisätään mahdollisuus pidentää säilöönottoaikaa myös kansallisen turvallisuuden taikka yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantuessa ennen maastapoistamispäätöksen tekemistä. Nämä muutokset merkitsevät säilöönottoa koskevan sääntelyn tiukentamista. Säilöönoton osalta ehdotetaan myös uutta sääntelyä, jolla voidaan varautua paremmin tavanomaista suurempiin palautettavien määriin poikkeuksellisissa tilanteissa.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet säännökset laittoman oleskelun määritelmästä ja yhteistyövelvoitteesta maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Maahantulokiellon määräämistä pyritään tehostamaan tekemällä siitä nykyistä velvoittavampaa tilanteissa, joissa henkilölle ei ole annettu vapaaehtoisen paluun aikaa tai hän ei ole poistunut maasta vapaaehtoisen paluun ajan kuluessa. Näissä tilanteissa harkinta rajataan koskemaan ainoastaan lapsen etua ja perhe-elämän suojaa.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus määrätä kolmannen maan kansalaiselle määräaikainen maahantulokielto enintään 15 vuodeksi. Lakia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto voidaan määrätä edellyttämättä rangaistukseen tuomitsemista, jos ulkomaalaisen katsotaan muodostavan vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset oleskeluluvan peruuttamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä Suomen ulkopuolella olevalle henkilölle.
Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä korostanut tehokkaan palautusjärjestelmän merkitystä muuttoliikkeen hallinnassa. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että ehdotetuilla muutoksilla pyritään säilöönoton tehokkaampaan käyttöön maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palautusten tehostamiseksi. Niillä myös edistetään yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden sekä kansallisen turvallisuuden turvaamista yhteiskunnassa. Samalla viranomaisille annetaan nykyistä paremmat mahdollisuudet ehkäistä ja torjua laitonta maahantuloa ja maassa oleskelua.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 64/2024 vp) mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 123 b §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta käsittelee perustuslakivaliokunnan huomioita jäljempänä.
Hallintovaliokunta pitää ehdotettuja muutoksia ulkomaalaislakiin perusteltuina. Valiokunta korostaa palautusten tehostamisen näkökulmasta etenkin nimenomaista velvoitetta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja pakenemisen vaaraa koskevan sääntelyn selkeyttämistä. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Säilöön ottamisen edellytykset
Ulkomaalaisen säilöönottoa koskevat säännökset sisältyvät ulkomaalaislain 7 lukuun. Voimassa olevassa sääntelyssä korostetaan yksilöllistä arviointia ja säilöönoton viimesijaisuutta suhteessa muihin laissa säädettyihin lievempiin turvaamistoimiin. Ulkomaalaisen säilöön ottaminen edellyttää lain 117 a §:ssä säädetyn turvaamistoimen määräämisen yleisen edellytyksen ja 121 §:ssä säädetyn säilöön ottamisen erityisen edellytyksen samanaikaista täyttymistä. Valiokunta toteaa, että näihin säilöön ottamisen perusedellytyksiin ei ehdoteta muutoksia.
Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetään jo nykyisin ulkomaalaisen säilöön ottamisesta sillä perusteella, että hän muodostaa uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Mainittuun kohtaan ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus ottaa henkilö säilöön yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella. Ehdotetun säännöksen tavoitteena on antaa viranomaisille nykyistä paremmat mahdollisuudet toimia esimerkiksi silloin, kun tiedetään, että Suomeen saapuu turvapaikanhakijoina yhteiskunnalle tai muille ihmisille vaarallisia henkilöitä, jotka eivät välttämättä täytä suppeassa merkityksessä kansallisen turvallisuuden vaarantamisen edellytystä. Nämä henkilöt voivat olla esimerkiksi muualla rikoksiin syyllistyneitä, vankilasta vapautuneita tai rikollisjärjestöihin kuuluvia. On myös mahdollista, että maahantulon välineellistämistilanteissa Suomeen ohjataan tarkoituksella yhteiskunnan turvallisuudelle vaarallisia henkilöitä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuva uhka ovat sinänsä hyväksyttäviä ja myös painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimuksen täyttäviä perusteita vapaudenmenetykselle. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin 121 §:n 1 momentin 6 kohtaan lisättäväksi ehdotettua sääntelyä varsin väljänä. Hallintovaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuuksia sääntelyn täsmentämiselle, vaikka otetaan huomioon se, että säännöstä sovelletaan virkavastuulla ja yksilöllisen harkinnan perusteella.
Hallintovaliokunta toteaa, että käsitettä "yleinen järjestys ja turvallisuus" käytetään useissa ulkomaalaislain maahantulon edellytyksiä, oleskeluvan epäämistä, nopeutetun turvapaikkamenettelyn käyttämistä ja maastapoistamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevissa säännöksissä. Valiokunta viittaa hallituksen esityksen perusteluihin (s. 81), joissa selostetaan Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä käsitteiden "yleinen järjestys" ja "yleinen turvallisuus" osalta. Nämä käsitteet saavat sisältönsä EU-lainsäädännön ja sitä koskevan oikeuskäytännön kautta, joka kehittyy koko ajan. Hallintovaliokunta ei pidä tarpeellisena niiden määrittelyä tarkemmin lain tasolla.
Mahdollisuus ottaa ulkomaalainen säilöön yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella voi saadun selvityksen mukaan koskea sekä tilanteita, joissa oleskeluoikeuden perusteita vasta selvitetään että tilanteita, joissa ulkomaalaista ollaan poistamassa maasta. Jälkimmäisessä tapauksessa tukeudutaan mahdollisuuteen poiketa paluudirektiivin soveltamisalasta. Asiasta on tarkoitus ilmoittaa komissiolle samalla, kun direktiviivin täytäntöönpanosta notifioidaan. Valiokunta toteaa, että myös jatkossa on tarkoitus soveltaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaamisessa ensisijaisesti poliisilain, esitutkintalain ja pakkokeinolain mukaista sääntelyä. Uudenlaisiin riskeihin on kuitenkin syytä varautua.
Ulkomaalaislain 121 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi myös uusi 8 kohta, jossa säädetään mahdollisuudesta ottaa kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen säilöön, jos hän on käyttäytymisellään aiheuttanut vastaanottokeskuksessa tai sen välittömässä läheisyydessä huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka osoittanut olevansa vaaraksi muiden tuvallisuudelle. Lisäksi edellytetään, että poliisilain 2 luvun 10 §:n mukaiset toimet eli henkilön paikalta poistaminen tai säilöön ottaminen enintään 24 tunniksi ovat osoittautuneet riittämättömiksi.
Valiokunta pitää tärkeänä, että häiriökäyttäytymiseen vastaanottokeskuksessa tai sen välittömässä läheisyydessä voidaan puuttua myös ottamalla henkilö ulkomaalaislain nojalla säilöön. Sääntelyllä pyritään varautumaan esimerkiksi sellaisiin organisoituihin häiriötilanteisiin, joita esiintyi vastaanottokeskuksissa vuosina 2015-2016, kun Suomeen saapui tavanomaista suurempi määrä turvapaikanhakijoita. Kyse voi olla myös yksittäisen vastaanottokeskuksen asukkaan aggressiivisesta ja väkivaltaisesta käyttäytymisestä, joka vaarantaa muiden asukkaiden turvallisuuden.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että ulkomaalaislain 121 a §:n pakenemisen vaaraa koskevaa sääntelyä selkeytetään. Hallintovaliokunta on esimerkiksi ns. rajamenettelyn käyttöönottoa koskevia ulkomaalaislain muutoksia käsitellessään todennut voimassa olevan sääntelyn osoittautuneen käytännön soveltamisen kannalta ongelmalliseksi (HaVM 10/2024 vp — HE 30/2024 vp). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotettu sääntely parantaa toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuuksia arvioida pakenemisen vaaran olemassaoloa ja tehostaa viranomaisten toimintaa. Pakenemisen vaaran arviointiperusteiden täsmentämisen arvioidaan lisäävän säilöönottojen vuosittaista määrää enintään 25 prosentilla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että säilöönottoyksiköiden kapasiteetti on Suomessa varsin pieni (Joutseno 69 paikkaa, Helsinki 40 paikkaa) ja etenkin Helsingin säilöönottoyksikkö on usein täynnä. Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä säilöönottokapasiteetin lisäämiseksi.
Säilöönoton enimmäiskesto
Säilöön otettu ulkomaalainen on voimassa olevan ulkomaalaislain 127 §:n mukaan päästettävä vapaaksi viimeistään kuuden kuukauden kuluttua säilöönottopäätöksestä. Säilöönottoa voidaan jatkaa tämän jälkeen vielä kuudella kuukaudella laissa määritellyissä maasta poistamiseen liittyvissä tilanteissa. Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa säilöönottoaikaa voidaan näissä tilanteissa jatkaa 12 kuukaudella. Säilöönoton enimmäiskesto voi näin ollen olla yhteensä 18 kuukautta, mikä vastaa paluudirektiivissä säädettyä enimmäisaikaa. Edellytyksenä säilöönoton jatkamiselle kuitenkin on, että kohtuullinen mahdollisuus panna maasta poistaminen täytäntöön on edelleen olemassa.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi mahdollisuus pidentää säilöönoton enimmäiskestoa jo ennen maastapoistamispäätöksen tekemistä kuudesta kuukaudesta 12 kuukauteen yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen sekä kansalliseen turvallisuuteen liittyvissä tilanteissa. Tällä on tarkoitus mahdollistaa kansallista turvallisuutta ja muiden turvallisuutta vaarantavan henkilön pitäminen säilössä myös tilanteessa, jossa hänen maasta poistamisensa valmistelut eivät vielä ole käynnistyneet. Lisäksi varaudutaan tilanteisiin, joissa palautettavat henkilöt eivät tee minkäänlaista yhteistyötä viranomaisten kanssa ja joissa maasta ollaan poistamassa esimerkiksi terrorismirikokseen syyllistynyttä henkilöä, jonka maasta poistaminen viivästyy esimerkiksi sen vuoksi, että asiakirjojen hankinta hänen kotimaastaan kestää pitkään.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että säilöönoton keskimääräinen pituus on Helsingin säilöönottoyksikössä vuosina 2020—2023 ollut noin 12-15 vuorokautta ja Joutsenon säilöönottoyksikössä noin 46—54 vuorokautta. Ulkomaalaislain säännösten sallimat pidemmät säilöönottoajat ovat harvinaisia. Yksittäisissä tilanteissa voi kuitenkin olla tarve jatkaa säilöönottoa 12 kuukautta pidemmäksi ajaksi. Tällöin kyse on lähinnä sellaisista ulkomaalaisista, jotka eivät ole valmiita minkäänlaiseen yhteistyöhön palautukseen liittyen.
Kansainväliset velvoitteet edellyttävät, että lapsen säilöönotto on mahdollisimman lyhytkestoista. Voimassa olevassa laissa ei ole erillistä säännöstä huoltajansa kanssa säilöön otettavan lapsen säilöönoton enimmäiskestosta. Ulkomaalaislain 122 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös, joka koskee huoltajansa kanssa säilöön otettavan lapsen säilöönoton enimmäiskestoa. Säilöönoton enimmäiskesto voi olla enintään kolme kuukautta, jota maasta poistamiseen liittyvissä tilanteissa voidaan jatkaa enintään toisella kolmella kuukaudella. Ilman huoltajaa olevan lapsen osalta laissa on jo säädetty erillisestä lyhyestä säilöönottoajasta. Valiokunta tähdentää, että lapsia otetaan Suomessa säilöön erittäin harvoin ja tällöinkin vain lyhyeksi aikaa.
Hallintovaliokunta toteaa, että säilöönoton kestoa rajataan lainsäädännössä monin eri tavoin. Säilöönottoa koskevat asiat ovat tarkan tuomioistuinvalvonnan alaisia. Säilöön otetun oikeusturvan toteutuminen varmistetaan sillä, että säilöön ottamista koskeva asia on aina saatettava viipymättä käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Voimassa olevassa laissa edellytetään, että asiaa käsittelevän viranomaisen on määrättävä säilöön otettu päästettävä vapaaksi heti, kun edellytyksiä säilössä pitämiselle ei enää ole. Lisäksi lakiin ehdotetaan nyt säännöstä, jonka mukaan käräjäoikeuden tulee viran puolesta tarkastella säilöön ottamista uudelleen kolmen kuukauden välein, jos asiaa ei ole käsitelty säilöön otetun pyynnöstä jo ennen sitä.
Paluudirektiivissä tarkoitettu hätätilanne
Ulkomaalaislain 123 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä. Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 18 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi hätätilanteessa poiketa tietyistä direktiivin säännöksistä. Pykälän soveltaminen edellyttää ehdotuksen mukaan sisäministeriön päätöstä sen käyttöön ottamisesta ja ilmoitusta komissiolle poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta.
Poikkeustilanne voi perustelujen mukaan syntyä, jos laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, jolloin myös palautettavien ulkomaalaisten määrä voi kasvaa nopeasti, mikä aiheuttaa odottamattoman suuria rasitteita säilöönottoyksiköiden tiloille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle. Poikkeuksellisen suuren palautettavien määrän arviointi tehdään suhteessa kulloiseenkin säilöönottokapasiteettiin.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että säännös mahdollistaa poikkeamisen laissa normaalisti noudatettavasta yksilön oikeussuojan kannalta merkityksellisestä ulkomaalaislain käsittelyaikoja koskevasta sääntelystä, jota ei voida pitää yksin operatiivisena sääntelynä. Tältä osin poikkeamismahdollisuus on perustuslakivaliokunnan mielestä sillä tavoin laajakantoinen ja periaatteellisesti tärkeä asia, ettei siitä voida perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä uskoa ministeriölle. Sääntelyä on muutettava siten, että tällainen päätöksenteko säädetään valtioneuvoston yleisistunnon tehtäväksi. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisen huomion huomioon ottamiseksi 123 b §:n 2 momentin muuttamista niin, että päätöksen asiassa tekee sisäministeriön asemesta valtioneuvoston yleisistunto.
Maahantulokielto
Ulkomaalaislain maahantulokieltoa koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi rakenteellisesti jakamalla sääntely eri pykäliin. Ehdotetun 150 §:n mukaan tietyissä maahantulokiellon määräämistilanteissa ei jatkossa sovelleta lain 146 §:n mukaista kokonaisharkintaa. Tämä koskee maahantulokiellon määräämistä tilanteessa, jossa vapaaehtoisen paluun aikaa ei ole annettu tai sitä ei ole noudatettu. Sääntely liittyy paluudirektiivin lähtökohtaiseen velvollisuuteen määrätä maahantulokielto tällaisissa tilanteissa. Maahantulokielto voidaan kuitenkin näissäkin tilanteissa jättää yksittäistapauksessa määräämättä, jos lapsen etu tai perhe-elämän suoja sitä edellyttää. Säännöksessä otetaan näin ollen huomioon direktiiviin sisältyvä mahdollisuus jättää maahantulokielto määräämättä yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä. Ehdotettuun 150 c §:ään sisältyy nykyisen lain mukainen mahdollisuus maahantulokiellon peruuttamiseen.
Voimassa olevan lain mukaan kolmannen maan kansalaiselle voidaan määrätä joko enintään viiden vuoden määräaikainen tai toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto. Ehdotetun 150 b §:n 1 momentin mukaan voidaan määrätä enintään 15 vuotta voimassa oleva maahantulokielto, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta. Myös maahantulokiellon alkamisajankohtaa koskevaa sääntelyä täsmennetään EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti.
Maahantulokielto voidaan ehdotetun 150 a §:n määrätä ja oleskelulupa 58 §:n 7 momentin peruuttaa tietyin edellytyksin myös, kun henkilö oleskelee muualla kuin Suomessa. Ehdotettu sääntely liittyy tilanteisiin, joissa on tarve estää sellaisten ulkomailla oleskelevien ulkomaalaisten pääsy Suomeen tai muualle Schengen-alueelle, jotka muodostavat uhkan yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle. Tarkoituksena on välttää tilanne, jossa henkilö tulee ensin päästää takaisin Suomeen ja voidaan vasta sen jälkeen karkottaa maasta.
Laillinen oleskelu
Valiokunta pitää perusteltuna, että ulkomaalaislakiin lisätään paluudirektiivin mukainen laittoman oleskelun määritelmä (3 §:n 27 kohta). Samalla täsmennetään 40 §:n 3 momentin säännöstä oikeudesta oleskella laillisesti maassa hakemuksen käsittelyn ajan. Suomessa oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen oleskelu maassa hakemuksen käsittelyaikana on laillista, jos hän on oleskellut maassa laillisesti jättäessään hakemuksen.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotetun 40 §:n 3 momentin sanamuoto jättää jossain määrin epäselväksi sen, voidaanko ulkomaalaisen oleskelun katsoa olevan laitonta myös, jos hänen oleskelulupahakemuksensa on hyväksytty. Koska tämä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole ehdotetun sääntelyn tarkoituksena, on hallintovaliokunnan syytä arvioida mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä ja erityisesti sen suhdetta ulkomaalaislain 40 §:n 1 momentissa säädettyyn. Hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaalaislain 40 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan laillista oleskelua on Suomen viranomaisen myöntämällä oleskeluluvalla tapahtuvana oleskelu. Näin ollen, jos henkilön oleskelulupahakemus hyväksytään, tämä oleskelee maassa laillisesti. Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan sääntelyn täsmentämiselle ei tältä osin ole tarvetta.