Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana muutoin, mutta ehdottaa eräitä lähinnä teknisluonteisia muutoksia 1. lakiehdotukseen. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi lakiehdotuksien voimaantulosäännöksiä.
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta puhtaan siirtymän investointien verokannustimesta. Malliltaan verokannustin olisi verohyvitysmuotoinen eli yhtiö saisi vähentää osan tekemänsä investoinnin kustannuksista yhtiön verotettavan tulon perusteella laskettavasta yhteisöverosta ennen veron maksuunpanoa. Ehdotetussa laissa hyvityksestä käytetään nimitystä investointihyvitys. Ehdotettu sääntely perustuu EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteisiin.
Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan hallituksen tavoitteena on vahvistaa Suomen investointiympäristön houkuttelevuutta ja lisätä Suomeen suuntautuvia investointeja. Hallitusohjelman mukaan hallitus edistää myös kotimaisen mineraali- ja akkuklusterin kasvua puhtaan siirtymän ja Euroopan strategisen autonomian vahvistamiseksi. Hallitusohjelman mukaan hallitus edistää Suomen asemaa edelläkävijänä valmistelemalla hiilinegatiivisuutta tavoittelevan uuden energia- ja ilmastostrategian, jonka keskeisenä osana on teollisuuden puhtaan siirtymän ja investointien edistäminen. Lisäksi hallitus vaikuttaa ilmastoon tehokkailla päästövähennystoimilla, hiilinieluja kasvattamalla ja suomalaisilla puhtaan talouden ratkaisuilla.
Puhtaan siirtymän toteuttaminen ja ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää Suomessa mittavia lisäinvestointeja. Puhtaan siirtymän investointien tärkeyttä on entisestään kasvattanut maailmanpoliittisen tilanteen muuttuminen. Esityksen mukaan Suomen kilpailuasetelma teollisista investoinneista on heikentynyt yleistyneiden valtiontukiohjelmien vaikutuksesta. Vaikka Suomeen on suunnitteilla merkittävä määrä puhdasta siirtymää edistäviä investointeja, varsinaisten tehtyjen investointipäätösten määrä on edelleen pieni.
Osana kevään 2024 kehysriihen kasvupakettia hallitus on päättänyt ottaa käyttöön määräaikaisen EU:n väliaikaisten kriisipuitteiden mahdollistaman verohyvityksen suurille nettonollatalouteen siirtymistä tukeville teollisille investoinneille.
Hallituksen esityksestä ilmenevien seikkojen ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Tavoitteena on saada sähköä hyödyntäviä mittaluokaltaan suuria teollisia investointeja liikkeelle ja samalla tukea puhtaan siirtymän teollisuuden ekosysteemin rakentumista Suomeen. Kehysriihikirjauksen mukaisesti tavoitteena on lisäksi, että verohyvitysmalli toteutetaan julkisen talouden kestävyys turvaten. Yleisemmin hallituksen päättämillä kasvutoimilla pyritään kääntämään heikentynyttä kasvu- ja investointinäkymää. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena on, että tarvetta suorille sopeutustoimille voidaan vähentää.
Myös talousvaliokunta on antamassaan lausunnossa pitänyt ehdotusta kannatettavana ja tärkeänä puhtaan siirtymän edistämisen sekä Suomen talouden kasvumahdollisuuksien ja kilpailuasetelman vahvistamiseksi. Talousvaliokunta on lausunnossaan myös korostanut, että ehdotettu sääntely tulee saada voimaan mahdollisimman pian, jotta investointihyvitystä voidaan hyödyntää mahdollisimman vaikuttavasti.
Ehdotettu investointihyvitys on valtiontukioikeudellisesti Euroopan komissiolle notifioitava ja komission etukäteisvalvonnan alainen tuki. Investointihyvitystä koskeva valtiontukiohjelma on asianmukaisesti notifioitu komissiolle ja komissio on hyväksynyt tukiohjelman 18.2.2025.
Investointihyvityksen soveltamisalasta
Komissio hyväksyi 9.3.2023 uudet tilapäiset valtiontuen kriisi- ja siirtymäpuitteet, joilla pyritään muun muassa edistämään tukitoimenpiteitä nettonollatalouteen siirtymisen kannalta keskeisillä aloilla vihreän kehityksen ohjelman teollisuussuunnitelman mukaisesti. Kriisi- ja siirtymäpuitteissa on kolme eri jaksoa eli jaksot 2.5.1, 2.6 ja 2.8, joiden on hallituksen esityksessä arvioitu olevan relevantteja ilmastoneutraaliin talouteen tähtäävien investointihankkeiden tukemisen kannalta. Kyseiset jaksot ovat voimassa vuoden 2025 loppuun saakka.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että mainitut kriisi- ja siirtymäpuitteiden jaksot otetaan käyttöön mahdollisimman laajasti. Sähkön tuotantoinvestoinnit ehdotetaan kuitenkin rajattavaksi hyvityksen soveltamisalan ulkopuolelle. Esityksessä tätä perustellaan sillä, että investointihyvityksen tarkoituksena on erityisesti saada liikkeelle sähköä käyttäviä eikä niinkään sähköä tuottavia puhdasta siirtymää tukevia investointeja. Sähkön tuotantoinvestointien rajaamista ulkopuolelle on esityksessä pidetty perusteltuna myös sen vuoksi, että aurinkosähkölle, maatuulivoimalle ja merituulivoimalle sekä vesivoimalaitoksille voidaan myöntää tukea ainoastaan tarjouskilpailumenettelyssä, minkä yhdistäminen investointihyvityksen kaltaiseen tukeen olisi teknisesti erittäin monimutkaista ottaen myös huomioon sen, että tuki tulisi olla myönnetty vuoden 2025 loppuun mennessä.
Lisäksi teollisuuden olemassa olevien tuotantoprosessien vähähiilistämisen osalta verkkosähköllä tuotettua vetyä käyttävät hankkeet on esityksessä rajattu investointihyvityksen ulkopuolelle, jotta investointihyvitysohjelman tehokas ja oikea-aikainen toimeenpano ei vaarannu. Esityksen perusteluiden mukaan näitä koskevat valtiontukiehdot ovat erittäin yksityiskohtaiset ja käytännön soveltamisessa erittäin raskaat, ja myös komissio on esinotifikaatioprosessissa suosittanut verkkosähköllä tuotetun vedyn sulkemista ulkopuolelle.
Talousvaliokunta on lausunnossaan todennut, että verotuottojen ennakoitavuuden ohella kansallisten investointihyvitysten rajausten taustalla on suurelta osin pyrkimys yksinkertaistaa ja virtaviivaistaa investointihyvityksen kansallista hakumenettelyä. Investointihyvitystä koskeva tukiohjelma on voimassa vain 31.12.2025 saakka, ja myös sen nojalla myönnettäviä tukia koskevat päätökset on tehtävä tämän vuoden loppuun mennessä. Nämä reunaehdot huomioon ottaen talousvaliokunta on pitänyt perusteltuna, että investointihyvityksen myöntämisedellytykset pyritään pitämään mahdollisimman yksinkertaisina ja helposti tulkittavina.
EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteet sisältävät paljon yksityiskohtaisia ja teknisiä vaatimuksia erityyppisten investointihankkeiden tukikelpoisuuden edellytykseksi, joiden osalta ei juurikaan ole kansallista liikkumavaraa. Esityksessä ehdotetut investointihyvityksen myöntämiskriteerit määräytyvät pitkälti näiden vaatimusten mukaisesti. Kansallisesti on kuitenkin sovittu eräistä rajauksista.
Investoinnin kokoa koskeva rajaus
Investointihyvitys rajattaisiin vain suuriin investointeihin kehysriihessä tehdyn linjauksen mukaisesti. Investointihyvitykseen olisi oikeutettu yhtiö, joka toteuttaisi Suomessa suuren ilmastoneutraalin talouteen tähtäävän investoinnin, jonka tukikelpoiset investointikustannukset olisivat vähintään 50 miljoonaa euroa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa usea kuultavista piti investointien kokorajaa liian korkeana. Valiokunta toteaa, että ehdotetulla 50 miljoonan euron kokorajalla on pyritty varmistamaan, että hyvitys kohdistuisi kehysriihen kasvupaketin kirjauksen mukaisesti mittaluokaltaan suuriin investointeihin, joilla tuetaan puhtaan siirtymän teollisuuden ekosysteemin rakentumista Suomeen. Investointien suuruuden perusteella tehtävä rajaus lieventää hyvityksen vaikutuksia verotuottoon sekä vähentää tukiviranomaisen hallinnollista taakkaa rajoittamalla hyvityksen piiriin tulevien hankkeiden lukumäärää. Investointihyvityksen riittävän korkeaa soveltamiskynnystä on pidetty tärkeänä, koska saadun investointihyvitysohjelman kokonaismäärälle ei asetettaisi vastaavalla tavalla ylärajaa kuin suoralle tukiohjelmalle, vaan hyvitys myönnettäisiin kaikille kriteerit täyttäville yhtiöille. Hallituksen esityksessä on myös arvioitu, että erityisesti kansainväliset investointihankkeet, joihin valtiontukikilpailu kohdistuu ja joihin kriisi- ja siirtymäpuitteillakin on yritetty vastata, ovat suuria. Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen valiokunta pitää ehdotettua 50 miljoonan euron rajaa perusteltuna.
Investointihyvityksen määrä olisi 20 prosenttia tukikelpoisista investointikustannuksista, enimmillään kuitenkin 150 miljoonaa euroa. Täyden investointihyvityksen määrän saisi siten 750 miljoonan investointikustannuksilla. Ehdotetut rajat perustuisivat kriisi- ja siirtymäpuitteiden jakson 2.8 verotuksen kautta myönnettävän tuen enimmäismääriin. Kansallisesti investointihyvityksen määrä olisi yhtenäinen investoinnin tyypistä riippumatta eikä kriisi- ja siirtymäpuitteiden jakson 2.5.1 ja 2.6 mahdollistamia korkeampia tuki-intensiteettejä sovellettaisi. Esityksessä kaikille investointityypeille yhdenmukaisten rajojen on katsottu yksinkertaistavan ja yhdenmukaistavan järjestelmää ja olevan linjassa kasvupaketin kirjauksen kanssa. Ehdotettu 150 miljoonan euron raja olisi yhtiökohtainen. Konserneissa hyvityksen enimmäismäärä laskettaisiin konsernikohtaisesti johtuen valtiontukioikeudellisista vaatimuksista.
Tuen kannustava vaikutus
EU:n valtiontukisääntelyn yleinen lähtökohta on, että tuella on oltava kannustava vaikutus. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että kaikkien investointien osalta investointihyvitystä myönnetään vain uusille hankkeille eli sellaisille, joiden työt aloitetaan investointihyvityksen hakemisen jälkeen. Esityksessä ei siten ehdoteta otettavaksi käyttöön EU:n kriisi- ja siirtymäpuitteiden mukaista mahdollisuutta myöntää tukea jaksojen 2.5.1 ja 2.6 osalta 9.3.2023 jälkeen käynnistyneille hankkeille.
Valiokunta pitää esityksessä ehdotettua sääntelyä perusteltuna. Hyvityksen kannustava vaikutus toteutuu parhaiten, jos tukea ei voi saada jo käynnistetyille hankkeille ja tämän vuoksi on perusteltua, että hyvitystä myönnettäisiin vain uusille hankkeille eli sellaisille, joiden työt aloitetaan investointihyvityksen hakemisen jälkeen. Myös talousvaliokunta on antamassaan lausunnossa pitänyt ehdotettua sääntelyä selkeänä ja perusteltuna, koska se yksinkertaistaa investointihyvitystä koskevien hakemusten arviointiprosessia sekä kohtelee kaikkia investointihyvitykseen oikeutettuja puhdasta siirtymää edistäviä investointihankkeita yhdenmukaisesti.
Kriisi- ja siirtymäpuitteiden mukaisesti investointituki olisi myönnettävä 31.12.2025 mennessä. Tämän vuoksi investointihyvitystä olisi haettava ja päätös hyvityksen myöntämisestä olisi tehtävä etukäteen jo ennen varsinaista hyvityksen käyttämistä ja erillään normaalista yhteisöveromenettelystä.
Esityksessä ehdotetaan, että investointihyvityksen myöntävä viranomainen olisi Innovaatiorahoituskeskus Business Finland. Esityksessä tätä on perusteltu sillä, että kriisi- ja siirtymäpuitteista johtuvat investointihyvityksen myöntämisen kriteerit koostuvat osittain hyvin teknisistä investoinnin ilmastovaikutusta koskevista kysymyksistä. Tämän vuoksi on pidetty perusteltuna menettelyä, jossa mainittuja kriteereitä arvioi ensisijaisesti kyseisiä asioita arvioimaan kykenevä asiantuntijaorganisaatio. Hyvitystä haettaisiin rahoituskeskukselta, ja se käsittelisi hakemukset sekä tekisi hyvityksen myöntämistä koskevat päätökset vuoden 2025 loppuun mennessä.
Hyvityksen käyttö
Kehysriihikirjauksen mukaisesti investointihyvitystä voisi käyttää ensimmäisen kerran sinä vuonna, kun investointi valmistuu, kuitenkin aikaisintaan vuonna 2028 alkavana verovuotena. Investointihyvitystä saisi käyttää verovuodessa enintään 10 prosenttia hyvityksen kokonaismäärästä. Investointihyvitys olisi käytettävissä yhteensä 20 vuotta. Määräaika investointihyvityksen käytölle laskettaisiin investoinnin valmistumisajankohdasta riippumatta ensimmäisestä vuonna 2028 alkavasta verovuodesta. Esityksessä on arvioitu, että tämä turvaisi julkisen talouden kestävyyttä, sillä hyvityksen käyttö jaksottuisi useammalle vuodelle sekä olisi ajallisesti rajattu. Lisäksi 20 vuoden aikarajan kytkeminen vuoteen 2028 investoinnin valmistumisvuoden sijaan kannustaisi saattamaan investoinnit valmiiksi kohtuullisessa ajassa, sillä valmistumisen viivästyminen voisi johtaa investointihyvityksen käyttöajan lyhentymiseen.
Investointihyvityksen käyttöä vaadittaisiin vuosittain yhtiön veroilmoituksen antamisen yhteydessä tai myöhemmin verotuksen normaalien oikaisuaikojen puitteissa ja sen käyttöä valvoisi Verohallinto. Verohallinnon rooli investointihyvityksen toteutuksessa olisi lähinnä tekninen.
Vaikutukset valtiontalouteen
Esityksen mukaan investointihyvityksen piiriin arvioidaan soveltuvan noin 15-30 tiedossa olevaa vähintään 50 miljoonan euron suuruista investointihanketta. Mikäli kaikki näistä hankkeista saisivat investointihyvityksen käyttöönsä, hyvityksen yhteismäärä — ja siis sen yhteisöverokertymää pienentävä määrä — voisi esityksen mukaan näiden tietojen valossa olla yhteensä noin 0,9—2,3 miljardia euroa. Summa jakautuisi verotuottomenetyksinä usean vuoden ajanjaksolle.
Investointihyvitystä saisi käyttää verotuksessa alkaen vuodesta 2028 ja hyvityksen vuosittainen enimmäismäärä on kymmenesosa saadun hyvityksen kokonaismäärästä. Esityksen mukaan verotuksessa hyväksi luettavan hyvityksen kokonaismäärä voisi esityksessä esitetyillä rajauksilla ja oletuksilla olla korkeintaan 90—230 miljoonaa euroa vuodessa verovuodesta 2028 lähtien kunnes hyvitykset on kokonaisuudessaan käytetty.
Verohyvityksen luonteesta johtuen hyvityksen kokonaismäärää tai hyvitystä saavien hankkeiden lukumäärää ei etukäteen rajoiteta. Tästä syystä vaikutukset verotuottoon voivat olla myös edellä esitettyä suuremmat. Esityksen mukaan, mikäli arviossa huomioitaisiin myös epätodennäköisemmin hyvityksen piiriin tulevaksi arvioituja hankkeita, arvio investointihyvityksen kokonaismäärästä voisi nousta enimmillään 3,2 miljardiin euroon. Toisaalta esityksessä todetaan myös, että esitetyt arviot investointien kokonaismäärästä ja verotuottojen menetyksestä voivat myös olla yläarvioita useista syistä. Mahdollista esim. on, että kaikki hankkeista eivät toteudu taikka ne eivät toteudu sellaisella aikataululla, että ne voisivat saada investointihyvityksen käyttöönsä.
Investointihyvityksen suhde minimiverosääntelyyn
Talousvaliokunta on lausunnossaan nostanut esille sen, miten ehdotettu investointihyvitys toimii yhdessä minimiverosääntelyn kanssa ja sen, että heikentääkö minimiverolain mukainen sääntely joissain tilanteissa investointihyvityksen vaikuttavuutta.
Ehdotettu investointihyvitys voisi aiheuttaa suurille konserneille velvollisuuden maksaa täydennysveroa, jos konsernin minimiverosääntelyn mukaisesti laskettu efektiivinen veroaste Suomessa laskisi investointihyvityksen vuoksi alle 15 prosentin. Koska ehdotettu investointihyvitys ei olisi käteispalautukseen oikeuttava, käsiteltäisiin sitä minimiverolaskennassa veron vähennyksenä, jolloin se voisi pienentää jyrkästikin hyvitystä käyttävän yhtiön efektiivistä veroastetta. Se, kuinka investointihyvitys tosiasiallisesti vaikuttaisi konsernin efektiiviseen veroasteeseen Suomessa, voi kuitenkin vaihdella merkittävästi erilaisten konsernien välillä.
Esityksen mukaan koska minimiverolaskennassa tosiasiallista veroastetta tarkastellaan valtiokohtaisesti, voi investointihyvityksen vaikutus minimiverolaskennassa riippua myös siitä, onko konsernilla muuta toimintaa Suomessa. Tämän vuoksi investointihyvityksen vaikutus tosiasialliseen verotasoon voi olla lievempi sellaisissa konserneissa, joilla on Suomessa muuta voitollista toimintaa, josta konserni maksaa yhteisöveroa. Investointihyvityksen kohdistuessa suuriin teollisiin investointeihin voitaisiin arvioida, että merkittävä osa investointikustannuksista on sellaista aineellista omaisuutta, joka oikeuttaa minimiverojärjestelmässä substanssiperusteiseen vähennykseen. Riskiä joutua minimiveron maksajaksi pienentäisi myös se, että investointivähennys jaksotetaan vähintään kymmenen vuoden ajalle. Investointihyvitystä ei vähennetä automaattisesti, vaan sen vähentäminen perustuu yhtiön euromääräiseen vaatimukseen. Tämä voi osaltaan helpottaa investointihyvityksen ja minimiverosääntelyn yhteensovittamista, sillä yhtiö voisi ottaa mahdollisen täydennysverovelvollisuuden huomioon, kun se vaatii hyvityksen käyttöä.
Lopuksi
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa useat pitivät ehdotettua investointihyvitystä tarpeellisena toimenpiteenä, joskin tuotiin esiin huoli siitä, että tuki kohdistuu myös investointeihin, jotka olisi toteutettu muutoinkin. Lisäksi tuotiin esille se, että hyvityksen päästövaikutuksia ei voida tarkasti arvioida. Kuulemisessa tuotiin esille myös investointihyvityksen hakemisen tiukka aikataulu ja pidettiin tärkeänä lain pikaista voimaansaattamista. Myös investointien tuontantolaitoskohtaista tarkastelua pidettiin liian suppeana.
Kuulemisessa on myös nostettu esiin tarve investointihyvityksen jatkokehittämiseen, mikäli valtiontukisääntöjen poikkeukset jatkuvat vuoden 2025 jälkeen. Tältä osin valiokunta toteaa, että mahdollisia muutoksia nyt käsiteltävänä olevaan ja komission hyväksymään investointihyvitykseen on perusteltua analysoida kokonaisuutena siinä vaiheessa, kun tulevista mahdollisista uusista valtiontukipuitteista on olemassa enemmän tietoa. Talousvaliokunta on lausunnossaan korostanut tehokkaan ja oikea-aikaisen vaikuttamistyön merkitystä.
Lait on ehdotettu tulemaan voimaan asetuksella. Perusteluna tälle on ollut EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuuden varmistaminen ennen lain voimaantuloa. Notifikaatiomenettely on ollut hallituksen esitystä annettaessa kesken. Komissio on 18.2.2025 tekemällään päätöksellä hyväksynyt ehdotetun investointihyvityksen yhteismarkkinoille sopivaksi valtiontueksi. Tämän vuoksi lakien voimaantulosta ei ole tarpeen säätää erikseen valtioneuvoston asetuksella. Talousvaliokunnan tavoin valiokunta korostaa sääntelyn nopeaa voimaansaattamista, jotta investointihyvitystä voidaan hyödyntää mahdollisimman vaikuttavasti.