Yleistä
Sivistysvaliokunta pitää erittäin kannatettavana sitä, että hallituksen esityksessä ehdotetaan vahvistettavaksi nuorten osallisuutta, vaikuttamista ja kuulemista. Kuntien ja valtion viranomaisilla on selkeä vastuu tarjota ja järjestää nuorille mahdollisuus osallistumiseen, vaikuttamiseen ja kuulemiseen. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä lain 2 §:n tavoitemuotoilua, joka näkyy käytännössä lain eri säännösten toteuttamisessa. Tavoitteissa korostuvat yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistäminen sekä oikeusnäkökulma. Valiokunta kannattaa myös tavoitteiden lähtökohdaksi määriteltyjä kulttuurien moninaisuutta ja kansainvälisyyttä sekä kestävää kehitystä.
Sivistysvaliokunta painottaa, että nuorten kuuleminen ja osallistaminen on nähtävä laajasti mahdollisuutena parantaa kuntien toimintaa ja siihen liittyvää päätöksentekoa. Yhtä tärkeää on, että nuoret kasvavat aktiivisiksi kansalaisiksi, jotka tuntevat osallisuutta ja vastuuta yhteiskunnasta laajasti ja oman alueen ja kunnan asioista ja haluavat osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan esimerkiksi järjestökentässä. Valiokunta korostaa hallituksen esityksen tavoin, että osallisuus edellyttää paitsi omaehtoista kiinnostusta ja kykyä myös kokemusta siitä, että voi vaikuttaa itselle tärkeisiin asioihin sekä saada mahdollisuudet tehdä päätöksiä ja kantaa vastuuta. Tämän vuoksi sivistysvaliokunta pitää nuorten kuulemista yhä tärkeämpänä.
Sivistysvaliokunta korostaa, että nuorten osallistumis- ja vaikuttamiskanavien tulee olla monipuolisia ja yhdenvertaisia. Nuoret tulee tavoittaa nuorten jokapäiväisiä kanavia käyttäen ja innovoiden myös uusia. Nuoret eivät muodosta yhtä heterogeenista ryhmää, joten kuulemisessa on myös kiinnitettävä huomiota sellaisten nuorten äänen tavoittamiseen, jotka yleensä jäävät sivuun vaikutuskanavista.
Nuorta ikäpolvea koskevan tulevaisuuden epävarmuuden ja eriarvoistumiskehityksen kannalta on ensiarvoisen tärkeää korostaa nuorten yhdenvertaisia oikeuksia kaikkiin peruspalveluihin. Tämän toteutuminen eri taustoista ja lähtökohdista tulevien nuorten kohdalla vaatii vahvaa pyrkimystä ja sitoutumista yhteistoimintaan koko nuorisotoimialalla, jotta vältetään nuorten kokonaisvaltaista tukemista haittaavat reviirijaot, kuten tiukka jaottelu "ennalta ehkäisevän" ja "korjaavan" nuorisotyön välillä. Valiokunta korostaa, että vain nuorisoalalle osoitettavat riittävät resurssit takaavat tosiasiallisesti lain edellyttämän ennalta ehkäisevän ja korjaavan tehtävän toteutumisen.
Valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen 1 ja 8 §:ään, joissa korostuu, että nuorisotyö ja politiikka kuuluvat kunnan tehtäviin ja vastuuseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että kunta kantaa vahvasti vastuuta nuorisolain puitteissa ja laajemminkin erityisesti nuorisotyöttömyyden vähentämiseksi tarkoitetuista toimista, esimerkiksi nuoriso- ja yhteisötakuun toteuttamisesta.
Hallituksen esitys on perustunut hyvin laajapohjaiseen valmistelutyöhön. Esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Sivistysvaliokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä nuorisolaiksi (PeVL 42/2016 vp — HE 111/2016 vp) esittänyt, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin lausunnossaan kiinnittänyt sivistysvaliokunnan huomiota eräisiin lakiehdotuksen kohtiin, jotka tulisi vielä arvioida uudelleen. Sivistysvaliokunta ottaa näihin kohtiin tarkemmin kantaa mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Nuorten kuuleminen ja kuntien monialainen yhteistyö
Nuorten kuulemisessa ja monialaisen yhteistyön toteuttamisessa ja sen toimivuudessa on keskeistä se, että ehdotetussa lainsäädännössä ei rajata pois tai aseteta esteitä nykyisille tai uusille nuorisotyön toimijoille. Hallituksen esityksen valmistelussa on lähdetty siitä, että esimerkiksi lain 4 §:n (Valtion vastuu) 3 momentissa ja 8 §:n (Kunnan vastuu) 2 momentissa mainittu yhteistyö kuntien, nuorisoalan järjestöjen ja muiden nuorisotyötä tekevien kanssa ei pidä sisällään rajauksia.
Lain 9 §:n (Monialainen yhteistyö) 1 momentissa mainitun verkoston tai yhteistyöryhmän tulee pykälän mukaan toimia vuorovaikutuksessa nuorisoalan järjestöjen ja muiden nuorten palveluja tuottavien yhteisöjen kanssa. Tämänkään säännöksen tarkoituksena ei ole rajata jotakin nuorisoalan toimijaa pois yhteistyöstä.
Sivistysvaliokunta painottaa erityisesti kunnan sisäisen monialaisen yhteistyön toimivuuden merkitystä. Tutkimukset ovat luonnehtineet jo pitkään suomalaista lapsia ja nuoria koskevaa palvelujärjestelmää sirpaleiseksi. Se ei tavoita mielekkäällä tavalla kaikkia nuoria eikä onnistu tasoittamaan eriarvoisuuden kasvavia ongelmia. Paine monialaisuuden järkeväksi organisoimiseksi on nuorten parissa tehtävässä työssä erityisen vahva niin paikallisella, kansallisella kuin kansainväliselläkin tasolla. Tämä vaatii valiokunnan saaman lausunnon mukaan osaamista, työkulttuurin ja -asenteiden muutosta ja resursointia.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi kunnan mahdollisuuksia toteuttaa nuorisotyötä ja -politiikkaa haluamallaan tavalla. Ehdotetun 8 §:n mukaan kunta voi aiempaa paremmin ottaa huomioon paikalliset olosuhteet luodessaan edellytyksiä nuorisotyölle ja -politiikalle. Lakiehdotuksen 9 §:ssä ei enää säädettäisi monialaisen yhteistyöverkoston kokoonpanosta, vaan kunta voisi koota verkoston paikallisen tarpeen mukaan. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa korostetaan, että verkostoon kuuluisivat edelleen tarpeen mukaan opetus-, sosiaali- ja terveys- ja nuorisotoimien sekä työ-, poliisi- ja puolustushallinnon edustajat. Verkostossa voisi olla edustettuina myös muita viranomaisia, esimerkiksi kunnan kulttuuri-, liikunta- ja kirjastotoimi. Sivistysvaliokunta korostaa, että nämäkään perustelut eivät rajaa mitään kunnan toimintaa tai toimialaa verkoston ulkopuolelle vaan kyse on aina kunnassa suoritetusta tarpeellisuusharkinnasta.
Edellä todetun perusteella valiokunta ei näe tarpeelliseksi ehdottaa muutoksia nuorten kuulemista ja kunnissa toteutettavaa monialaista yhteistyötä koskeviin pykäliin muutoin kuin seurakuntien osalta. Yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevällä tavalla valiokunta korostaa seurakuntien, uskontokunnasta riippumatta, merkitystä lapsi- ja nuorisotyölle ja seurakuntien huomioimista myös lain tasolla.
Asiantuntijalausunnoissa on kritisoitu lakiehdotuksen kuulemis- ja yhteistyösäännöksiä riittävän velvoittavuuden puutteesta. Säännökset eivät ole ehdotetussa muodossaan sitovia, vaan sisältävät tarpeellisuusharkintaa. Sivistysvaliokunta ei pidä mahdollisena, että säännösten sitovuutta tiukennettaisiin, sillä valtion ja kuntien käsiteltävinä olevien asioiden moninaisuus edellyttää välttämättä tarpeellisuusharkintaa. Esimerkiksi monialaisessa yhteistyössä sovitaan pääsääntöisesti julkiselle sektorille laissa säädettyjen toimien yhteensovittamisesta ja viranomaisyhteistyön sujuvuuteen liittyvistä asioista, joiden osalta kuulemisen tarpeellisuutta on voitava harkita.
Asiantuntijakuulemisessa on erityisesti noussut esille huoli vireillä olevien laajojen maakunta- sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisesta ja sen vaikutuksesta kuntien nuorisotyöhön, kun osa viranomaistoimijoista suunnitelmien mukaan siirtyy pois kunnista. Keskeisenä huolena on nuorten palvelujen pirstaloituminen ja yhden luukun periaatteen hankaloituminen, moniammatillisen yhteistyön monimutkaistuminen palvelujen porrastuksen myötä ja eräiden palvelujen siirtyminen kauemmas nuorista. Uudistuksissa voivat myös vaarantua nuorten todelliset mahdollisuudet kuulemiseen ja osallisuuteen.
Sivistysvaliokunta edellyttää, että opetus- ja kulttuuriministeriö selvittää maakunta- sekä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevien merkittävien uudistusten vaikutuksen laajasti nuorisotyöhön ja varmistaa myös jatkossa nuorisolain tavoitteiden toteutumisen niin kunnan kuin maakunnankin tasolla. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee antaa asiasta selvitys sivistysvaliokunnalle viimeistään seuraavan vaalikauden alkupuolella.
Nuorten työpajatoiminta ja etsivä nuorisotyö
Nuorten työpajatoiminnasta ei ole aiemmin säädetty nuorisolaissa. Toiminnan valtioapukelpoisuuden ja valtionavustamisen edellytyksistä säätämisen lisäksi ehdotetaan säädettäväksi nuorten työpajoilla tehtävästä nuorten tietojen käsittelystä ja huumausainetestauksesta.
Asiantuntijakuulemisessa on pidetty valitettavana, että lain tavoitteista on voimassa olevaan lakiin nähden jätetty pois sosiaalinen vahvistaminen. Työpajatoiminnan ja etsivän nuorisotyön näkökulmista nuoren sosiaalinen vahvistaminen on keskeinen nuorisotyöllinen toiminnan tavoite niin näissä palveluissa kuin koko nuorisotyössäkin. Sosiaalisen vahvistamisen sisällyttäminen tavoitteisiin huomioisi paremmin heikoimmassa asemassa olevat nuoret sekä arjen- ja elämänhallinnan ja sosiaalisen toimintakyvyn vahvistumisen, jotka nyt jäävät puuttumaan tavoitteista.
Lakiehdotuksen tavoitteita koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että sosiaalinen vahvistaminen, jolla siinä tarkoitetaan nuorille suunnattuja toimenpiteitä elämäntaitojen parantamiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi, sisältyy myös ehdotettuun tavoitemäärittelyyn, joskaan ei selkeäsanaisesti. Lakiehdotuksen 10 §:n mukaan etsivän nuorisotyön tehtävänä on auttaa nuori sellaisten palvelujen ja muun tuen piiriin, joilla edistetään hänen kasvuaan, itsenäistymistään, osallisuuttaan yhteiskuntaan ja muuta elämänhallintaansa sekä pääsyään koulutukseen ja työmarkkinoille. Ehdotuksen 13 §:ssä todetaan työpajatoiminnan tarkoituksena olevan parantaa nuoren elämänhallintataitoja sekä edistää hänen kasvuaan, itsenäistymistään ja osallisuutta yhteiskunnassa.
Sivistysvaliokunta korostaa, että uudistuksella ei kyseenalaisteta sosiaalisen vahvistamisen käsitettä tai aseteta nuoren sosiaaliseen vahvistamiseen liittyviä työmuotoja muista työmuodoista poikkeavaan asemaan nuorisotyössä. Keskeistä erityisesti etsivän nuorisotyön ja työpajojen kohderyhmän kohdalla on varmistaa oikean palvelun saaminen oikeaan aikaan. Tämä edellyttää kunnissa riittävää resursointia ja monialaisen yhteistyön toimivuutta.
Nuorisoalan osaamiskeskukset
Valtakunnallisia nuorisoalan osaamiskeskuksia koskevat säännökset ovat uusia. Osaamiskeskuksen tehtävänä on kehittää ja edistää nuorisoalan perus- ja erityisosaamista, tuottaa asiantuntija- ja muita palveluja sekä tuottaa tietoa nuorista, nuorisotyöstä tai -politiikasta. Osaamiskeskuksena voi toimia rekisteröity yhdistys, säätiö tai kunta. Toiminta perustuu opetus- ja kulttuuriministeriön ja osaamiskeskuksen väliseen sopimukseen, jolla vahvistetaan valtakunnallisen nuorisotyön ja -politiikan ohjelman toimeenpanoa. Osaamiskeskustoiminnalla vastataan hallituksen esityksen mukaan nuorisoalan muuttuviin tarpeisiin, tavoitellaan yhteiskunnallista vaikuttavuutta sekä varmistetaan muun muassa nuorisotyön laatua.
Asiantuntijakuulemisessa on pidetty epäselvänä sitä, miten ohjata järjestöavustuksia valtakunnallisen nuorisotyön ja -politiikan ohjelman (VaNuPo) avulla, jossa kolmannen sektorin riippumattomuuden ja itsenäisyyden tulisi olla tärkeä periaate. Lausunnoissa on korostettu, että valtakunnallinen ja monialainen asiantuntijatehtävä vaatii pitkäjänteistä työtä, jota ei voi sitoa esimerkiksi eri hallituskausiin. Tähän ei määräajaksi myönnetty hyväksyntä sovi kovin hyvin. Osaamiskeskuksen ollessa kansalaisjärjestö, voi sillä olla myös muita nuorisolain mukaisia tehtäviä kuin mitä osaamiskeskukselle on pykälässä luonnehdittu.
Sivistysvaliokunta korostaa kolmannen sektorin järjestöjen itsenäisyyttä oman toimintansa osalta ja ymmärtää tältä osin esitetyn huolen. Valiokunta korostaa kuitenkin, että nuorisoalan järjestöjen toiminta-avustusten myöntämistä sääntelee ehdotetun lain 18 §. Siinä kytketään valtion-avustuksen määrän harkinta muun muassa ehdotetun lain 2 §:n tavoitteisiin. Tätä avustusmuotoa ei kytketä hallituksen strategisiin tavoitteisiin.
Osaamiskeskusten valtionavustusten myöntämistä säännellään ehdotetun lain 19 §:ssä. Valiokunta korostaa, että siinä on kyse osaamiskeskustoiminnasta, josta opetus- ja kulttuuriministeriö tekee tavoitesopimuksen avustettavan yhteisön kanssa. Hallituksen strategiset tavoitteet koskevat nimenomaan tätä toimintaa ja sen avustamista. Yhteisöllä voi olla myös muuta nuorisolain tavoitteiden mukaista toimintaa, johon on mahdollista saada avustusta lain 18 §:n mukaan. Tähän muuhun toimintaan ja sen avustamiseen eivät hallituksen strategiset tavoitteet vaikuta.
YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus
Suomi on ratifioinut keväällä 2016 YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen. Lasten ja nuorten kannalta yleissopimuksen merkittäviä artikloja ovat muun muassa artikla 5 Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus, artikla 7 Vammaiset lapset sekä artikla 9 Esteettömyys ja saavutettavuus. Valiokunta korostaa, että niin lainsäädäntötyössä kuin nuorisolain toteuttamisessakin on suhtauduttava vakavasti sopimuksen velvoitteisiin. Saadun lausunnon mukaan vammaisten nuorten ääni kuuluu heikosti ja mahdollisuudet tasavertaisiin palveluihin ovat varsin vähäiset ja vaihtelevat eri kunnissa.
Vammaisilla nuorilla on oltava yhdenvertainen oikeus ja mahdollisuus osallistua, mutta heidän kohdallaan kuuleminen voi vaatia erityisratkaisuja, jotka ovat heille toimivia ja saavutettavia. Etsivän nuorisotyön ja työpajatoiminnan on palveltava esimerkiksi näkövammaisia nuoria. Vamma ei saa olla este, vaan vammaisen nuoren on päästävä yhdenvertaisesti etsivän nuorisotyön ja työpajatoiminnan piiriin, jos hänellä on siihen tarvetta.
Sivistysvaliokunta ottaa mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa kantaa myös lain 1 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan nuorisolaissa säädetyn lisäksi noudatetaan Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita.
Ikärajat
Hallituksen esityksessä ei esitetä muutosta nuorten ikämäärittelyyn. Nuorisotyön kohderyhmä on ehdotuksessa kaikki alle 29-vuotiaat, joita maassamme on yli 1,8 miljoonaa. Sivistysvaliokunta on saanut asiantuntijakuulemisessa ikärajojen osalta erisuuntaisia muutosehdotuksia. Mikään ehdotuksista ei ole lausuntojen perusteella saanut yksimielistä kannatusta. Sivistysvaliokunta ei pidä mahdollisena puuttua ikärajakysymykseen muutoin kuin toteamalla, että laaja ikärajamäärittely mahdollistaa muun muassa moniammatillisen perhetyön kasvatustyön työaloilla sekä tukee varhaiskasvatuksen ja nuorisotyön välistä yhteistyötä.