Allmänt

Syftet med propositionen är att genomföra en del av de åtgärder för att balansera upp statsfinanserna som gäller det allmänna bostadsbidraget och som anges i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering. Syftet med propositionen är att balansera upp statsfinanserna och att dämpa den kraftiga ökningen av utgifterna för bostadsbidrag. Utskottet anser att målet att balansera de offentliga finanserna och främja sysselsättningen är ett vägande skäl för ändringar i den sociala tryggheten. Avsikten är att genom att slopa förvärvsinkomstavdraget samt bostadsbidraget för ägarbostäder rikta bidraget till de hushåll som är minst bemedlade och har de minsta inkomsterna. Utskottet har utifrån sitt ansvarsområde granskat propositionen särskilt med avseende på bostadspolitiken. Utskottet tillstyrker propositionen och fäster social- och hälsovårdsutskottets uppmärksamhet särskilt vid följande aspekter. 

Huvudsakliga ändringar

Enligt 7 § i lagen om allmänt bostadsbidrag (938/2014) kan bostadsbidrag betalas ut för hyresbostäder, bostadsrättsbostäder och ägarbostäder. Bidragsbeloppet är 80 procent av de godtagbara boendeutgifterna, men högst det lagfästa maximibeloppet med avdrag för en bassjälvriskandel. Bassjälvrisklen är 42 procent av de inkomster som ska beaktas i bostadsbidraget, med avdrag för det inkomstbelopp som berättigar till fullt bidrag. I propositionen föreslås det att ersättningsprocenten för bostadsbidraget sänks till 70 procent av skillnaden mellan de faktiska boendeutgifterna, upp till maximibeloppet, och bassjälvrisken. När beloppet på bostadsbidraget beräknas bestäms en bassjälvriskandel. På den andelen inverkar hushållets sammanlagda inkomster. För dem som har de allra lägsta inkomsterna uppstår ingen bassjälvriskandel, och den nedre gränsen beror på antalet vuxna och barn i hushållet. När bassjälvrisken bestäms ska enligt propositionen 50 procent av de inkomster som överskrider den gränsen beaktas i stället för nuvarande 42 procent. Propositionens konsekvenser för barnfamiljerna ska lindras genom att koefficienten för vuxna blir mindre samtidigt som koefficienten för barn höjs. På så sätt blir bassjälvriskandelen för barnfamiljer något mindre och familjerna får lite mer i bidrag. 

I slutet av 2022 betalades allmänt bostadsbidrag för ägarbostäder till något under 15 000 hushåll, vilket är 3,9 procent av alla hushåll som fick bostadsbidrag. Antalet bidragstagare har dock ökat snabbt, sannolikt i och med att räntenivån har stigit, och redan i augusti 2023 fick 17 000 hushåll i ägarbostäder bidrag. Enligt förslaget avskaffas bostadsbidraget för ägarbostäder, och avsikten är då att rikta bidraget till de mest låginkomstagande och minst bemedlade bidragstagarna. Med dagens räntenivå kommer det slopade bostadsbidraget således att dra in ett bidrag på i genomsnitt cirka 240 euro i månaden för omkring 17 000 bidragstagare. 

Förvärvsinkomstavdraget slopas för att öka incitamenten till heltidsarbete. Förslaget om att förvärvsinkomstavdraget på 300 euro, dvs. det allmänna bostadsbidragets så kallade skyddade belopp, ska slopas sänker bidragsnivån för alla bidragstagare med arbetsinkomster som överstiger den nedre gränsen för bassjälvriskandelen. Förvärvsinkomstavdraget har inneburit att arbetsinkomster upp till 300 euro inte beaktas vid beräkningen av bidraget. I och med ändringen minskar bidraget med cirka 100 euro i månaden för de flesta bidragstagare med arbetsinkomster. Effekten blir mindre för bidragstagarna med de allra lägsta och högsta inkomsterna. 

Enligt en helhetsbedömning inverkar ändringarna i och med det slopade förvärvsinkomstavdraget och höjningen av bassjälvriskandelen mest på arbetande hushåll, av vilka över en tredjedel beräknas förlora bostadsbidraget. I genomsnitt är bidragsförändringen till arbetande hushåll 133 euro i månaden. Av studerandehushållen mister omkring 6,5 procent bidraget och av de arbetslösa omkring 8 procent. Bostadsbidraget kommer att minska med i genomsnitt 76 euro per månad för studerandehushåll och 73 euro per månad för arbetslösa hushåll. För de hushåll som får utkomststöd kommer de disponibla inkomsterna i praktiken inte att förändras, eftersom minskat bostadsbidrag ökar behovet av utkomststöd och således det utkomststöd som hushållet får. Enligt Folkpensionsanstaltens uppskattning leder ändringen till att omkring 15 000 fler hushåll kommer att få utkomststöd. Kommunerna står för hälften av kostnaderna för utkomststödet. 

Konsekvenser för bostadsmarknaden

Statens revisionsverk konstaterar i en revisionsberättelse från april 2023 om totalreformen av bostadsbidraget 2015Statens revisionsverks revisionsberättelser 4/2023. att reformen ökade statens utgifter betydligt mer än vad som uppskattades i propositionen om den. Den årliga utgiftsökningen uppskattades till 68 miljoner euro. Uppskattningarna av den faktiska utgiftsökningen varierar dock mellan 150 och 259 miljoner euro per år. År 2021 var utgifterna för det allmänna bostadsbidraget sammanlagt 1,6 miljarder euro. Revisionsverket beslutade inleda en revision, eftersom utgifterna för det allmänna bostadsbidraget har ökat nästan oavbrutet under hela 2010-talet, och den nya lagen om allmänt bostadsbidrag (938/2014) som trädde i kraft 2015 förklarar delvis ökningen av utgifterna. Syftet med den parlamentariska kommitté som bereder reformen av den sociala tryggheten är att utveckla bostadsbidragen så att behovet av utkomststöd minskar. Genom granskningen produceras information om det allmänna bostadsbidragets konsekvenser för statsfinanserna och om bidragets ändamålsenlighet i förhållande till andra utkomstskyddsförmåner. Revisionsverket föreslår i sina rekommendationer att statsrådet vid beredningen av reformen av den sociala tryggheten ska dra upp riktlinjer för i vilken utsträckning försörjningen för låginkomsttagare stöds med allmänt bostadsbidrag och i vilken mån andra förmåner används. För det andra bör man vid beredningen av reformen av den sociala tryggheten sträva efter lösningar som minskar behovet av utkomststöd, som är avsett att vara ett temporärt stöd som utnyttjas i sista hand för att stödja boendet. 

År 2022 betalade FPA ut 1 565 miljoner euro i allmänt bostadsbidrag. Utgifterna för det allmänna bostadsbidraget, som ökat kraftigt under tidigare år, minskade med 1,6 procent från året innan. Dessutom riktades 325,9 miljoner euro av det grundläggande utkomststöd som betalas av Folkpensionsanstalten kalkylmässigt till boendeutgifter. Den starka sysselsättningsnivån under de senaste åren och det kraftiga bostadsbyggandet i tillväxtcentra har ansetts vara den huvudsakliga orsaken till att antalet hushåll som får bostadsbidrag började minska något 2021. Utskottet anser att de mest verkningsfulla metoderna för att dämpa ökningen av utgifterna för bostadsbidrag eller rentav minska dem är att sörja för sysselsättningen och ett tillräckligt bostadsutbud, vilket är ägnat att dämpa hyresnivån. FPA har också följt antalet misstankar om missbruk av förmåner, och antalet fall är få i förhållande till antalet mottagarhushåll. Det är ändå viktigt att förebygga missbruk. 

Propositionen tar upp en undersökning som granskade konsekvenserna av totalreformen av bostadsbidraget 2015.Eerola, E., Lyytikäinen, T., Saarimaa, T., & Vanhapelto, T. (2022). The Incidence of Housing Allowances: Quasi-Experimental Evidence. Enligt undersökningen märktes ingen inverkan på hyresnivån när bostadsbidraget ändrades i fråga om mindre bostäder. Utifrån resultaten kan det därför anses sannolikt att inte heller de ändringar i bostadsbidraget som föreslås i propositionen kommer att få några större konsekvenser för den allmänna hyresnivån. Det är dock enligt propositionen möjligt att läget på bostadsmarknaden när ändringarna träder i kraft avviker så pass mycket från läget efter reformerna 2015 att de föreslagna ändringarnas inverkan på hyresnivån blir större än vad som observerades i undersökningen. Den tidigare undersökningen låter ändå anta att det bör vara osannolikt med stora konsekvenser för hyresnivån. 

Utskottet anser i likhet med propositionen att det utifrån forskningsrön är osannolikt att hyresnivån kommer att förändras avsevärt till följd av förändringar i bidraget. Situationen på bostadsmarknaden är dock mycket annorlunda än tidigare särskilt på grund av att den allmänna kostnadsnivån och räntorna stigit avsevärt den senaste tiden. De höga räntorna är också en central orsak till den dämpade utvecklingen på bostadsmarknaden. Antalet köp av gamla bostäder ligger fortfarande cirka 30 procent under långtidsmedelvärdet och antalet köp av nya bostäder rentav drygt 75 procent under det normala. Den svaga efterfrågan på små bostäder bromsar också hela bostadsmarknaden, eftersom det tar längre tid för dem som byter till större bostad att få den gamla bostaden såld. Också bland bidragstagare som bor i ägarbostäder finns det låginkomsttagare som blir av med bidraget när bostadsbidraget för ägarboende slopas. Utskottet noterar att dessa hushåll har förmögenhet i form av en ägarbostad. På grund av de stigande levnadskostnaderna kan det ekonomiska läget ändå stramas åt betydligt samtidigt som det kan vara svårt att realisera förmögenheten, åtminstone att göra det snabbt, till följd av det exceptionella läget på bostadsmarknaden eller om bostaden är belägen i en avfolkningsregion. Det är inte heller lika lätt att i alla regioner hitta en hyresbostad som motsvarar behoven, eftersom marknaden för hyresbostäder ofta är begränsad särskilt på mindre orter. 

Boendekostnaderna och räntehöjningarna inverkar också på den statligt stödda bostadsproduktionen. I fråga om ARA-bostäder genomförs hyreshöjningarna i enlighet med självkostnadsprincipen, vilket innebär att hyresnivån har stigit också i det statligt subventionerade bostadsbeståndet. Enligt en enkät som miljöministeriet gjorde i september 2023 bland ARA-hyreshussamfunden återspeglas höjningen av den allmänna kostnadsnivån redan i en strävan att flytta till en förmånligare bostad. Utskottet noterar att de ändringar som föreslås i propositionen tillsammans med höjningen av levnads- och boendekostnaderna kan öka behovet av att hitta en förmånligare hyresbostad eller övergå från ägarboende till hyresboende. Det kan dock bli svårare att hitta en billigare bostad på grund av det stora antalet sökande. Ett hushåll som ansöker om ARA-bostad kan på grund av för stora boendekostnader tvingas köa länge för en bostad, eftersom bostäderna i första hand tilldelas dem som har ett mer brådskande behov av bostad. Vid valet av boende till ARA-bostäder iakttas prioriteringsordningen enligt arava- och räntestödslagarna samt statsrådets förordning, enligt vilken bostadslösa och andra sökande med det mest brådskande behovet, de sämst ställda och de med de lägsta inkomsterna prioriteras. 

Enligt regeringens proposition om utkomststödetRegeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 7 a § i lagen om utkomststöd (RP 58/2023 rd). förtydligas godkännandet av boendeutgifterna genom bestämmelser om dem på lagnivå och i förordning. Om den sökandens boendeutgifter överstiger det belopp som kan anses behövligt, kan sökanden hänvisas att söka en förmånligare bostad inom den tid som föreskrivs i lagen. Tidsfristen kan förlängas av grundad anledning. Efter den utsatta tiden ska boendeutgifterna godkännas till ett belopp som motsvarar boendenormen. Sökanden ska inte hänvisas att skaffa en förmånligare bostad och boendeutgifterna beaktas till fullt belopp, om sökanden har en i lagen angiven särskild grund för att bo kvar i den nuvarande bostaden. Enligt propositionen bor 56 803 familjer för närvarande så att boendeutgifterna för en hyresbostad överstiger de boendeutgifter som kan anses behövliga, det vill säga FPA:s boendenorm. Boendeutgifterna beaktas för närvarande till fullt belopp för 40 116 familjer som får bidrag. Utskottet anser att regleringen tryggar boendeförhållandena när byte till en förmånligare bostad drar ut på tiden eller inte alls är möjligt. 

Studentbostäder

De studerande är den största gruppen bidragstagare. År 2022 fick 162 527 studerandehushåll bostadsbidrag, vilket är 43 procent av alla hushåll som får bostadsbidrag. År 2022 fick 46 procent av de högskolestuderandena bostadsbidrag. Användningsgraden för studentbostäder är nu hög, vilket innebär att studentbostadssamfunden inte kan ta in fler studerande än för närvarande, även om nedskärningen av bostadsbidraget styr de studerande att söka förmånligt boende. Den sänkta fullmakten att bevilja investeringsunderstöd för grupper med särskilda behov minskar möjligheterna att bygga nya studentbostäder, vilket betyder att inte heller utbudet kan ökas. Efter den svacka som coronapandemin orsakade har efterfrågan på studentbostäder återgått till sin tidigare nivå. Enligt inofficiella uppgifter har situationen fortsatt, dvs. sommaren 2023 hade många studentbostadssamfund också på mindre studieorter ett rekordstort antal sökande, de bostäder som tillhandahölls tog slut tidigt och många sökande blev utan bostad. 

Utskottet påpekar att de studerande allt oftare bor ensamma och att det inte längre är populärt att bo i kollektivbostäder eller tillsammans med kompisar. Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget genom ändringen 2015 och i synnerhet det ökade utbudet av små bostäder har gjort det vanligare med ensamboende. Boendestandarden har stigit i hela samhället och också de studerande prioriterar ensamboende. Utskottet påpekar att enligt villkoren för det allmänna bostadsbidraget leder ett gemensamt hyresavtal automatiskt till att boendet betraktas som ett gemensamt hushåll, vilket har gjort det svårare att erbjuda kompisboende. Studenter kan dela bostad med andra studenter, anställda eller arbetslösa, men det betyder sällan att de delar ekonomi och svarar för varandras försörjning. Begreppet hushåll i det allmänna bostadsbidraget lämpar sig därför inte särskilt bra för dessa fall, utan avviker väsentligt från det sedvanliga hushåll som främst utgörs av familjen. Det vore lättare att erbjuda kamratboende om man kunde ansöka om en bostad tillsammans med en kompis och ingå ett gemensamt hyresavtal för hela bostaden. Utskottet anser det nödvändigt att en ändring av villkoren utreds åtminstone i fråga om de studerande. Utskottet konstaterar att denna utmaning har varit känd länge. Utskottet fäste uppmärksamhet vid detta i sitt betänkande om ändring av bostadsbidraget 2016MiUB 19/2016 rd — RP 231/2016 rd. och i ett betänkande från 2017MiUB 15/2017 rd — RP 161/2017 rd.och konstaterade att fokus också vid omställningar i strukturerna för stödsystemet bör ligga på i synnerhet tydliga anvisningar om hur man kan bo i en så kallad kompisbostad utan att förlora bostadsbidraget, och man bör överväga möjligheterna att tydligt uppmuntra exempelvis studerande till kompisbostadslösningar. 

Boenderådgivning och långtidsbostadslöshet

Enligt ARA:s statistik fanns det 3 686 ensamboende bostadslösa i Finland i slutet av 2022, vilket är 262 färre än år 2021. Antalet långtidsbostadslösa var 1 133, det vill säga en minskning med 185. Utskottet konstaterar att långtidsbostadslösheten har kunnat minskas genom ett omfattande samarbete mellan staten, kommunerna och andra aktörer. Långvarig bostadslöshet är enligt undersökningar förknippad med fattigdom, låg utbildningsnivå, arbetslöshet, missbruksproblem samt psykisk ohälsa och andra sociala problem. Å andra sidan är kortvarig bostadslöshet hos vanliga arbetande i samband med förändringar i livet vanligt i stora städer. Bostadslösheten har ett starkt samband med hur bostadsmarknaden fungerar samt med boendekostnaderna och de regionala prisskillnaderna. 

Enligt preliminära resultat av en enkätundersökning hösten 2023 är en av de viktigaste uppgifterna inom boenderådgivningen att minska uppkomsten av hyresskulder samt att förebygga vräkning och bostadslöshet. I enkäten aktualiserades också bekymmer som rör dem som bor i ägarbostäder, såsom hur de ska klara av el- och uppvärmningskostnaderna och hur de äldre kan klara sig hemma. 

Utskottet noterar att de föreslagna nedskärningarna av bostadsbidraget tillsammans med höjningen av den allmänna kostnadsnivån kan öka risken för att de boende får betalningssvårigheter, hyresskulder och därigenom också kan bli vräkta. För att förebygga dessa konsekvenser bör boenderådgivning erbjudas alla kommuninvånare i alla kommuner oberoende av boendeform. Genom den temporära lagen om stöd för boenderådgivning kan stöd beviljas, men nedskärningen av stödanslaget kan inverka på rådgivningens omfattning. Vid rådgivningen kommer det i vilket fall som helst att samlas information på gräsrotsnivå också om vilka konsekvenser ändringarna i det allmänna bostadsbidraget har för hushållen, vilket är nyttigt. Det bör dock noteras att bostadsbidraget är ett begränsat element som hänför sig till förebyggandet av bostadslöshet och utgör ett led i den vidare social- och samhällspolitiken. Långtidsbostadslösheten kan inte lösas genom ett enskilt stöd eller bostadspolitiken. 

Om de sammantagna konsekvenserna

Bostadsbidraget är avsett att trygga en skälig boendestandard för hushåll med låga inkomster. Som en del av den sociala tryggheten försvagar bostadsbidraget dock incitamenten att arbeta, eftersom incitamentet definieras som skillnaden mellan lön och social trygghet. Högre bostadsbidrag möjliggör en högre boendestandard också utan arbetsinkomster, och bostadsbidraget som en inkomstrelaterad förmån försvagar incitamentet att ta emot arbete, eftersom ökande inkomster sänker bostadsbidraget. Om bostadsbidraget granskas med tanke på lindringen av bidragsfällor, måste de olika bidragssystemen dock granskas som en helhet. Bostadsbidraget utgör inte taget för sig något problem, utan incitamenten uppstår som en samverkan mellan bostadsbidragssystemet, de höga boendekostnaderna, utkomstskyddet för arbetslösa, beskattningen och andra inkomstrelaterade system, såsom utkomststödet. Som bäst bereds en proposition som anknyter till de sammantagna konsekvenserna. Enligt det förslaget fastställs inkomstgränser vid valet av hyresgäster, så att bostäderna effektivare riktas till låginkomsttagare. 

I propositionen konstateras det att en sänkt bidragsnivå allmänt taget ökar i synnerhet de ekonomiska motiven att heltidsarbeta, när bidragstagarens disponibla inkomster minskar i förhållande till lönen för heltidsarbete. Motivationen att försöka få jobb där inkomsterna ligger över de nuvarande inkomstgränserna för att få bidrag ökar. Däremot bedöms incitamenten att deltidsarbeta bli sämre, åtminstone för största delen av bidragstagarna. Också incitamenten att försöka få mycket lågavlönat heltidsarbete kan försvagas i vissa fall när inkomstgränsen för att få bidrag sänks. 

En försämring av nivån på bostadsbidraget försvårar försörjningen för dem som trots ökade incitament inte får jobb. Syftet med utkomststödet, som är ett stöd som ska utnyttjas i sista hand, är inte att fortlöpande komplettera eller ersätta primära förmåner, utan det är i huvudsak avsett som en kortfristig förmån för att hjälpa till att överbrygga eller förebygga tillfälliga svårigheter. 

Utskottet betonar att det också med tanke på tillgången på arbetskraft finns behov av en mer omfattande granskning. Om boendekostnaderna ökar både på grund av att den allmänna kostnadsnivån stiger och på grund av ändringar i lagstiftningen, kan det bli ännu svårare att få tillräckligt med personal inom många kritiska områden med brist på arbetskraft, såsom social-, hälso- och räddningssektorn, särskilt i Helsingfors och huvudstadsregionen. Det är därför ytterst fråga om ett behov av att vid beredningen av reformen av den sociala tryggheten avgöra i vilken mån försörjningen för låginkomsttagare ska stödjas med allmänt bostadsbidrag och i vilken mån andra förmåner, på det sätt som revisionsverket rekommenderar i den tidigare nämnda revisionsberättelsen. 

Utskottet konstaterar att propositionen beskriver konsekvenserna av de förslagna ändringarna i det allmänna bostadsbidraget som en självständig helhet. Det konstateras att de föreslagna ändringarna emellertid påverkar också andra ändringar i den sociala tryggheten som regeringen föreslår. Social- och hälsovårdsministeriet tar fram en promemoria om de planerade ändringarna i social trygghet hösten 2023. Promemorian beskriver ändringarnas samlade konsekvenser för hushållen. Utskottet anser att detta behövs, eftersom ändringarna uppenbarligen har kumulativa konsekvenser och konsekvenserna kumuleras på olika sätt för olika kundgrupper. Självklart är de vars utkomst i hög grad är beroende av sociala trygghetsförmåner också de som påverkas mest av förändringarna. Social- och hälsovårdsutskottet, som ett utskott som på ett övergripande plan bedömer den sociala tryggheten, har därför förutsättningar att bedöma de sammantagna konsekvenserna. 

Förebyggande av områdessegregering

Utskottet konstaterar att segregering av områden motverkas genom samhällsplaneringen, så att stora områden dominerade av ARA-hyreshus inte uppstår. Till exempel i Vanda och Esbo har man också i markanvändningsavtalen kommit överens om att 20—25 procent ARA-hyresbostäder ska produceras i områdena. I alla städer strävar man förutom genom planering också efter att rätta till situationen genom andra åtgärder, såsom riktade projekt för områdesutveckling. Identifieringen av segregation på strategisk nivå fokuserar på de stora städer som har ingått ett avtal med staten om markanvändning, boende och trafik (MBT), som styr stadsregionerna till regional jämvikt och förebyggande av segregation. Utskottet betonar behovet av att målmedvetet fortsätta med denna politik. De aktuella utmaningarna till exempel i Sverige har lyft fram vikten av att förebygga segregation, även om problemfältet i Sverige är mer omfattande och också anknyter till bland annat bekämpningen av organiserad brottslighet, integrationsproblem och bristfälliga språkkunskaper. Utskottet noterar att utöver höjningen av den allmänna kostnadsnivån kan nedskärningarna i bostadsbidraget till en begränsad del och som en del av den sammantagna effekten av flera ändringsförslag öka risken för att bostadsområdena blir mer ensidiga och segregationen ökar, om hyresgästerna tvingas flytta till områden med lägre hyresnivå. 

Utskottet anser det vara viktigt att miljöministeriet har tillsatt en utredningsgrupp för att bedöma hur betydelsefull den statligt subventionerade bostadsproduktionen är och hur den bör utvecklas, bland annat med tanke på sysselsättningen, bekämpningen av segregationen, en fungerande bostadsmarknad och hållbara offentliga finanser. Det är särskilt i det nuvarande ekonomiska läget viktigt att bedöma segregationsutvecklingen, eftersom segregeringen enligt inkomstnivå i städerna kan leda till att folk i ökande grad flyttar till de billigaste bostäderna. Det kan ytterst leda till ökad utslagning och minskad säkerhet i områdena. Avsikten är att utredningsgruppen ska lägga fram sina förslag senast i mars 2024.