Allmänt

I propositionen föreslås det att lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter, vattenlagen, gruvlagen, lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter för säkerställande av den nationella säkerheten samt lagen om områdesanvändning ändras. Syftet är att förbättra ställningen för innehavaren av den egendom som inlöses och att säkerställa att grundlagens krav på full ersättning uppfylls. Det föreslås att grunderna för bestämmande av inlösningsersättningen ändras så att det för föremålet för inlösningen i stället för gängse värde bestäms en full ersättning som motsvarar föremålets marknadsvärde. Avsikten är att bestämmandet av marknadsvärdet ska grunda sig på mångsidigare värderingsmetoder än för närvarande, när det föreslås att bestämmelsen om bedömningsmetoder stryks. Ersättningsbeloppet för ett inlösningsobjekt påverkas väsentligt av förslaget att höja den ersättning som grundar sig på marknadsvärdet med 25 procent. Samtidigt föreslås det att bestämmelserna om värdenedsättning till följd av detaljplanering ska upphävas och att tillämpningsområdet för bostads- och näringsgarantin utvidgas. Sammantaget sett är syftet med propositionen att förbättra ställningen för ägaren till det föremål som inlöses, och att den vägen också främja egendomsskyddet. Utskottet ställer sig bakom propositionens mål och välkomnar förslagen i den. Propositionen är ett resultat av ett omfattande och relativt långvarigt beredningsarbete. Utskottet är mycket tillfreds med att ärendet har framskridit till riksdagen. I det följande bedömer utskottet ändringarna i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (nedan inlösningslagen). 

Utskottet betonar att frivilliga avtal är att föredra när staten eller kommunen anskaffar egendom eller begränsar användningen av den för ändamål som tjänar allmänintresset. Utgångspunkten är att de områden och rättigheter som behövs för att tillgodose allmänintresset förvärvas genom avtal. I Finland är cirka 60 procent av jordegendomen i privat ägo och 30 procent ägs av staten. Vid genomförandet av kommunernas markpolitik förvärvas merparten av mark genom frivilliga överlåtelser. Enligt propositionen är de statistiska uppgifterna om ämnet splittrade och delvis bristfälliga. I ljuset av statistiken kan man ändå uppskatta att det årligen ingås cirka 500 affärer med råmark i kommunerna. År 2023 gjordes 55 692 fastighetsaffärer och anhängiggjordes sammanlagt 225 inlösningsförrättningar. Det förrättades i genomsnitt 5—6 inlösningsförrättningar per år under åren 2019—2023. De förrättas huvudsakligen i syfte att genomföra gamla naturvårdsprogram och Natura 2000-nätverket. Programmen är till största delen genomförda. Enligt utredning till utskottet genomförs skyddet i huvudsak genom frivilliga åtgärder. På det hela taget är inlösen ett exceptionellt medel och en sista utväg för att tillgodose allmänintresset. 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpo ska egendomsskyddet respekteras och beaktas bättre än tidigare också genom att förnya inlösningslagstiftningen. Utskottet anser det vara viktigt att de ändringar som föreslås i propositionen förbättrar inlösningens samhälleliga acceptans och tryggar ägarens ställning som denne mot sin vilja har råkat ut för. Expropriation kan verkställas endast för att tjäna allmänintresset och den är inte förenad med något syfte att bereda ekonomisk vinning. I typfall används inlösningsförfarandet i sådana projekt som gäller egendom som ägs eller innehas av flera instanser. Exempel på sådana projekt är byggande av landsvägar, järnvägar, elledningar och annan längsgående infrastruktur. Kommunerna använder inlösen huvudsakligen för förvärv av gatuområden och andra allmänna områden. En del av de behövliga överlåtelserna kan avtalas med sådana ägare som är beredda att avstå från sin egendom. I sådana situationer behandlas dock alla överlåtelser av markområden som krävs för projektet vid en inlösningsförrättning. I propositionen föreslås det inga ändringar i grunderna för inlösen eller i inlösningsförfarandet. Att inlösen grundar sig på lagstadgade förutsättningar och att inlösenförfarandet är tillbörligt är väsentligt för att trygga egendomsskyddet. Utskottet betonar dessutom vikten av att man följer principen om full ersättning. 

Propositionens konsekvenser

Frågor som är viktiga med tanke på utskottets ansvarsområde är propositionens konsekvenser för kommunernas markanvändningspolitik, boende, naturvård och genomförandet av den rena omställningen. Enligt propositionen och de sakkunniga är konsekvenserna i huvudsak indirekta och högst osäkra samt måttfulla utifrån erfarenheterna från Sverige. I Finland pågår det en ren omställning som genomsyrar hela samhället, och för att det ska ge så stor nytta som möjligt är det viktigt att det finns förmånlig inhemsk energi att tillgå. Utskottet anser att det med tanke på den totala hållbarheten av energiomställningen är väsentligt att inlösenförfarandet tryggar den privata egendomen samtidigt som olika branscher behandlas på ett jämlikt och förutsägbart sätt. Också i detta sammanhang betonar utskottet att en frivillig överlåtelse av egendom och användningsrättigheter är den främsta principen. 

I sakkunnigyttrandena till utskottet har det framförts att en höjning av inlösningsersättningen kan minska markägarnas vilja att sälja råmark till kommunerna genom frivilliga affärer. Såsom det konstateras i propositionen påverkas antalet råmarksaffärer som kommunen gör förutom prisnivån också av tillgången till mark och kommunens behov av att skaffa mark för samhällsbyggandet. Det är ändå svårt att skilja den höjda inlösningsersättningens inverkan på antalet frivilliga affärer från inverkan som beror på andra faktorer. Sannolikt syns konsekvenserna i närheten av tillväxtorterna, där behovet av markförvärv är uppenbart. I alla kommuner finns det inte något betydande behov av att skaffa råmark. Sammantaget sett syns de eventuella konsekvenserna på olika sätt i kommunerna. 

I yttrandena lyfte man fram de eventuella konsekvenserna av en höjning av inlösningsersättningen för marknadspriset på mark och således konsekvenserna för det pris som kommunerna betalar i samband med frivilliga affärer. Det har sagts att prisnivån vid fastighetsaffärerna sannolikt kommer att öka och stabilisera sig på en nivå som bestäms utifrån ersättningsgrunderna i inlösningslagen eller nära den nivån. En farhåga har varit ifall den prisnivå som på det här sättet bildats vid inlösningsförrättningen kommer att tolkas som det nya marknadspriset som höjs med 25 procent. Det har också uttryckts oro över huruvida en höjning på 25 procent vid de följande frivilliga affärerna eller inlösningssituationer ska betraktas som en del av marknadsvärdet som då på motsvarande sätt höjs med 25 procent. Enligt utredning till utskottet verkar de ovan nämnda farhågorna inte vara befogade till alla delar. Enligt tillgängliga uppgifter ledde de motsvarande ändringar som gjordes i Sveriges expropriationslag till en höjning av prisnivån för fastighetsaffärer, men prisnivåstegringen har ändå förblivit lägre än höjningen. Det bedöms att den höjning på 25 procent som påförs utöver marknadspriset inte heller i Finland kommer att överföras till köpesummorna och andra ersättningar. Således är också konsekvenserna för kommunernas avtalsbaserade markförvärv mindre än vad man befarat. Höjningens andel av inlösningsersättningen kan enligt utredning till utskottet särskiljas från den ersättning för föremål som bestäms utifrån marknadsvärdet. Marknadsprisets andel kan fastställas med hjälp av köpeskillingsregistret. På så sätt kan man undvika att höjningen ackumuleras i samband med kommande obligatoriska och frivilliga överlåtelser. 

I de yttranden som utskottet fått uttrycks oro över ändringarnas konsekvenser för förvärv av naturskyddsområden och genomförandet av byggnadsskyddet. I propositionen konstateras det att markförvärv för naturskyddsändamål i huvudsak genomförs genom olika avtal. Inlösenförfarandet används sällan. Det finns ändå en oro för att en stegring av ersättningsnivån kan öka anskaffningskostnader för områden som förvärvas genom inlösen för naturvårdsändamål och de ersättningar som betalas för begränsningar av nyttjande. Enligt utredning till utskottet beräknar man att höjningen av inlösningsersättningen inte till fullt belopp kommer att överföras till avtal som gäller naturvård och byggnadsskydd eller till de ersättningar som betalas för dem. Den fasta höjningen kan leda till ett visst höjningstryck. Merparten av de nuvarande naturskyddsprogrammen är ändå redan genomförda. Betydelsen av de ändringar som föreslås i propositionen beror således på i vilken utsträckning inlösen kommer att användas som ett sätt att genomföra naturvården. För det andra påverkas ändringarnas konsekvenser för sin del av den offentliga finansiering som står till förfogande för markförvärv för naturskyddsändamål eller byggnadsskydd. Det är ändå en sak som inte är beroende av de föreslagna ändringarna. Utskottet anser att konsekvensbedömningen i propositionen och den erhållna utredningen är ändamålsenliga. Samtidigt betonar utskottet med hänvisning till det som sägs ovan att överlåtelser och begränsningar av användningen som grundar sig på avtal ska ha företräde. Inlösen är en sista utväg vid markförvärv för ändamål som tjänar allmänintresset. 

Ändringar som föreslås till grunderna för inlösningsersättningen

Principen om full ersättning, som hör ihop med expropriation av egendom, har enligt propositionen ansetts innebära att förmögenhetsställningen för innehavaren av den egendom som inlöses kvarstår oförändrad trots inlösen. Inlösningsersättningen utgörs fortsättningsvis av ersättning för föremål och ersättning för men samt av skadestånd. Det föreslås att bestämmelserna om de värderingsmetoder som ska användas stryks ur lagen. Värderingsmetoden ska i fortsättningen väljas enligt föremålets egenskaper och värderingssituationen. Enligt den gällande lagen ska för egendom som inlöses bestämmas full ersättning enligt egendomens gängse pris. Om det gängse priset inte motsvarar överlåtarens hela förlust, ska uppskattningen grundas på egendomens avkastning eller de kostnader som lagts ner på den. Ersättningen för föremål bestäms i praktiken oftast med köpeskillingsmetoden med hjälp av köpeskillingsregistret över fastigheter. Med köpeskillingsmetoden får man ett variationsintervall inom vilket det gängse värdet anses variera inom ramen för den påvisade spridningen. I värderingen utgår man ifrån att det sannolika priset på det föremål som värderas vid en frivillig affär skulle ligga på denna nivå. Det gängse värde som avses i inlösningslagen har ansetts motsvara medelvärdet för variationsintervallet. 

Den nya ersättningsgrund som föreslås i propositionen, full ersättning enligt marknadsvärdet, leder inte nödvändigtvis till ett väsentligt annorlunda slutresultat än ersättningen enligt verkligt värde. Det står i motiveringen att marknadsvärdet enligt de allmänna teorierna och värderingsstandarderna inom fastighetsvärdering ska bestämmas enligt det bästa och lönsammaste nyttjandet av egendomen. Med det bästa och lönsammaste nyttjandet avses det allra mest sannolika nyttjandet av fastigheten som är fysiskt möjligt, ändamålsenligt övervägt, lagligen tillåtet, ekonomiskt genomförbart och som leder till det högsta värdet på fastigheten. Vid bedömningen av marknadsvärdet används samtliga huvudmetoder inom fastighetsförmedling, det vill säga köpeskillings-, avkastnings- och kostnadsvärdemetoden samt olika tillämpningar och kombinationer av dessa. I varje enskilt fall ska metoden väljas så att den mest tillförlitligt leder till ett marknadsvärde som garanterar full ersättning. 

I de yttranden som utskottet har fått har ersättningen enligt marknadsvärdet ansetts bättre motsvara de befintliga metoderna för fastighetsvärdering och bättre trygga genomförandet av principen om full ersättning, särskilt i och med den höjning på 25 procent som ingår i propositionen. Å andra sidan har det i sakkunnigyttrandena framförts att höjningen genomförs inom ett variationsintervall där den största möjliga höjningen kan vara 25 procent. Enligt utredning till utskottet uppfyller denna lösning inte målen för höjningen lika effektivt och förutsägbart som den fasta höjning på 25 procent som ingår i lagförslaget. Syftet med den fasta höjningsprocenten är att säkerställa att principen om full ersättning iakttas, när fastställandet av ett inlösningsobjekts marknadsvärde är förenat med osäkerhetsfaktorer. Enligt utskottets uppfattning är det önskvärt att osäkerhetsfaktorernas konsekvenser utestängs på ett enhetligt och förutsägbart sätt i alla fall av inlösen. Dessutom är det ytterst viktigt att inlösaren och inte ägaren till föremålet för inlösen bär risken för osäkerhetsfaktorerna i värderingen. 

I propositionen föreslås vissa undantag från bestämmandet av ersättningen för föremål enligt marknadsvärdet. Enligt utskottets uppfattning syftar även dessa förslag till att genomföra principen om full ersättning. För det första föreslås det att den nedskärning som ska göras på grund av att värdet stigit på grund av detaljplanen ska strykas. I övrigt föreslås det att bestämmelserna om tidpunkten för värderingen av objektet förblir oförändrade. Således värderas den egendom som ska lösas in i regel till värdet vid tidpunkten för avkunnandet av inlösningsbeslutet. Enligt lagförslaget ska projektets inverkan på det allmänna värdet i området beaktas vid bedömningen av ersättningen för föremål. Enligt motiveringen till paragrafen är syftet att avlägsna det med inlösen förknippade missförhållandet att en nedsättning av värdestegringen görs för den som råkat ut för inlösen, medan ägarna av andra fastigheter som påverkas av värdeförändringarna kan tillgodoräkna sig värdestegringen. Syftet med bestämmelsen är att främja likabehandlingen av fastighetsägarna så att ägaren till en fastighet som är föremål för inlösen inte vid värderingen av föremålet för inlösen hamnar i en sämre ställning än de övriga fastighetsägarna i området. Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen är viktig och motiverad. 

I lagförslaget föreslås det att den så kallade bostads- och näringsgarantin utvidgas så att garantin ska gälla alla inlösningssituationer där egendom som löses in används som bostad eller för utövande av yrke. Enligt den gällande lagen tillämpas bostads- och näringsgarantin bara i situationer där ett projekt som leder till inlösen har höjt eller sänkt värdet på inlösningsobjektet, och ersättningen för föremålet bestäms så att den motsvarar det värde som den skulle ha haft utan nämnda effekt. I propositionen föreslås det att begränsningen slopas. Enligt lagförslaget ska ersättningen för föremålet för en fastighet som huvudsakligen används för boende eller yrkesutövning oberoende av marknadsvärdet bestämmas till åtminstone ett belopp som behövs för att i den inlösta egendomens ställe förvärva egendom som tjänar motsvarande användningsändamål. Vid bestämmandet av ersättningen kan man enligt motiveringen exempelvis beakta de skatter som ägaren blir tvungen att betala till följd av inlösen samt eventuella lagfartskostnader och andra administrativa kostnader. Utgångspunkten är att ägaren till sitt förfogande ska ha ett belopp med vilket motsvarande bostad kan förvärvas med beaktande också av den överlåtelseskatt och andra eventuella skatter och offentligrättsliga avgifter som tas ut på förvärvet av bostaden. Både fastigheter som används som ägarens permanenta bostad och fritidsfastigheter omfattas av bestämmelsen. Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen är motiverad med tanke på genomförandet av principen om full ersättning. När bostads- och näringsgarantin genomförs så här tar den bättre hänsyn till de olika utgångspunkter och behov som ägarna till föremålen för inlösen kan ha. Propositionen förbättrar acceptansen för inlösen som ett verktyg för att tjäna allmänintresset. Utskottet betonar att genomförandet av principen om full ersättning inte får vara en risk för ägaren av föremålet för inlösen, utan inlösaren ska bära risken för osäkerhetsfaktorer i samband med värderingen av egendomen. 

Vid inlösen består den fulla ersättningen förutom ersättningen för föremålet också av ersättningen för men och av skadestånd. Inlöses en del av en och samma person tillhörig egendom, och föranledes inlösen eller det projekt för vars genomförande inlösen sker bestående men för användningen av återstoden av egendomen, ska ersättning för men betalas i enlighet med inlösningslagen. Dessutom har ägaren till den egendom som inlöses rätt till skadestånd om inlösen till följd av flyttning, avbrott i idkande av näring eller utövande av yrke eller av annan orsak medför förlust, kostnader eller annan skada för ägare till egendom som inlöses. På ersättningen för men tillämpas enligt lagförslaget en motsvarande höjning på 25 procent som på ersättningen för föremål. Däremot föreslås det inte att den procentuella höjning som avses ovan skulle tillämpas på skadestånd. Till förverkligandet av principen om full ersättning bidrar ändå regeln om att ersättningen ska bestämmas till minst det belopp som den fulla ersättningen ska anses förutsätta, om tillförlitlig utredning om föremålets värde eller omfattningen av olägenheten eller skadan inte rimligen kan fås. Utskottet anser att dessa förslag är tillräckliga och ändamålsenliga med tanke på propositionens syften. 

Slutsats

Utskottet konstaterar att propositionen genomför skrivningarna i regeringsprogrammet om att förbättra egendomsskyddet. Den stärker ägarens ställning genom konkreta förslag. Propositionens samhälleliga konsekvenser kan vara betydligt större än de konsekvenser som syns i samband med en enskild inlösningsförrättning. Vind- och solenergi kommer att ställas till samhällets förfogande genom kraftledningar som går via privata marker. De föreslagna ändringarna förtydligar bestämmandet av inlösningsersättningar och förbättrar acceptansen för projekt för omställning till ren energi ur markägarnas synvinkel. Ett starkt egendomsskydd främjar stabiliteten i samhället. Den utgör grunden för förvaltningen av nationalförmögenheten, tryggar de finansiella relationerna mellan enskilda och upprätthåller förutsättningarna för näringsverksamhet. Ett stabilt system som respekterar egendomsskyddet främjar förutsättningarna för att investera kapital i Finland och tryggar användningen av privat egendom vid handelsutbyte och som säkerhet. Ett rättvist och fungerande samhälle förbättrar försvarsviljan. Utskottet anser att propositionens ovannämnda direkta och indirekta konsekvenser är viktiga med tanke på helhetsbedömningen av förslaget. Propositionen främjar vid sidan av egendomsskyddet den samhälleliga acceptansen för projekt och inlösen som tjänar allmänintresset.