Allmänt

Propositionen hänför sig till de skrivningar i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpo som gäller finansieringsmodellen och verksamhetsstyrningen inom yrkesutbildningen samt stödet för de studerandes lärande. 

För att reformera verksamhetsstyrningen föreslås att det stiftas en ny lag om ett försök med verksamhetsstyrning inom yrkesutbildningen. Syftet med försöket är att utreda hur man genom att utvidga anordnartillstånden inom yrkesutbildningen och genom verksamhetsstyrning som grundar sig på ett förhandlingsförfarande kan stärka yrkesutbildningens kvalitet, genomslag och tillgänglighet. Avsikten är att försöket pågår i åtta år så att det inleds den 1 januari 2026 och avslutas den 31 december 2033. 

Det föreslås att stödet för lärande ses över genom en ändring av lagen om yrkesutbildning så att man bättre än i nuläget kan säkerställa stödåtgärder för de studerande som har ett behov av olika former av stöd och handledning under utbildningen och i olika lärmiljöer. 

Det föreslås att finansieringssystemet för yrkesutbildningen reformeras så att det anslag för yrkesutbildning som ingår i statsbudgeten i fortsättningen består av kalkylerad basfinansiering, som baserar sig på utfall, och av finansiering efter prövning. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Försöket med verksamhetsstyrning inom yrkesutbildningen

Enligt propositionen ska det till försöket med verksamhetsstyrning inom yrkesutbildningen väljas 40 utbildningsanordnare. De omfattas under försökstiden av ett styrningsförfarande som avviker från förfarandet för andra utbildningsanordnare. Enligt propositionen ska förfarandet för anordnartillstånd för deltagarna i försöket och den anknutna normstyrningen lättas upp och dessa utbildningsanordnare ges en omfattade rätt att ordna examina. 

Sådana examina som specialiserade utbildningsanordnare enligt etablerad praxis har ansvar för att ordna utesluts genom förordning från de försökstillstånd som beviljas med stöd av försökslagen. Exempel på sådana examina är examina inom musik och idrott. 

Genomslaget och kvaliteten på den utbildning som tillhandahålls av utbildningsanordnare som deltar i försöket tryggas genom mål som undervisnings- och kulturministeriet och utbildningsanordnaren gemensamt kommer överens om. Målen ställs upp i de förhandlingar som ministeriet och utbildningsanordnaren för vart fjärde år och de skrivs in i ett avtal mellan undervisnings- och kulturministeriet och utbildningsanordnaren. Vid förhandlingarna strävar man efter att samordna nationella och lokala mål så att utbildningsanordnarna utvärderar de regionala behoven tillsammans med andra centrala regionala aktörer och lägger fram förslag till strategiska mål. Undervisnings- och kulturministeriet inkluderar de nationella målen i diskussionen. Uppnåendet av målen följs upp under försöket. 

Utskottet välkomnar det föreslagna försöket med verksamhetsstyrning inom yrkesutbildningen och instämmer i det som sägs i propositionen (s. 27) samt betonar att man i försöket bör välja utbildningsanordnare med olika utgångspunkter från olika håll i landet så att man kan beakta särdragen inom olika branscher och regioner. Valet av försöksdeltagare ska genomföras så att det bland deltagarna finns utbildningsanordnare som tillhandahåller utbildning på båda nationalspråken. Det är också viktigt att se till att de anordnare som väljs till försöket bildar en helhet utifrån vilken det är möjligt att utvärdera utvecklingen för såväl den nationella som den regionala kvaliteten och genomslagskraften. I försöket bör man också fästa uppmärksamhet vid att trygga de studerandes rättigheter samt tillgången och tillgängligheten till utbildning i hela landet med beaktande av att en central uppgift för yrkesutbildningen är att utbilda unga i läropliktsåldern. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Utskottet anser att det är motiverat att man i valet av de anordnare som antas till försöket använder en poängsättningsmodell som utarbetas av en oberoende aktör, det vill säga Nationella centret för utbildningsutvärdering. Det rör sig om ett förhållandevis långt försök och därför bör valet av deltagare beredas och genomföras mycket omsorgsfullt och med iakttagande av transparens. 

Sakkunniga har uttryckt oro över att det blir oklart huruvida de utbildningsanordnare som inte deltar i försöket har en jämlik ställning i förhållande till dem som väljs till försöket. Utskottet betonar att även om likabehandlingen av utbildningsanordnarna bygger på den lagstiftning om verksamheten och finansieringen som gäller alla utbildningsanordnare, oberoende av om man deltar i försöket eller inte, är det nödvändigt att se till att genom tillräckliga åtgärder trygga ställningen och utvecklingsmöjligheterna också för de utbildningsanordnare som inte deltar i försöket. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Utskottet ser det som positivt att ett av målen med reformen av verksamhetsstyrningen är att öka och fördjupa växelverkan och samarbetet mellan alla anordnare av yrkesutbildning. I de förhandlingar som förs vart fjärde år med anordnare som deltar i försöket behandlas också hur utbildningsanordnarens planer eventuellt påverkar det övriga anordnarfältet. Enligt uppgift kommer undervisnings- och kulturministeriet under försökstiden att föra regionala och/eller utbildningsområdesvisa diskussioner med alla utbildningsanordnare. Utskottet anser att diskussionerna är ett bra sätt att upprätthålla växelverkan med utbildningsanordnarna och få aktuell information om hur förutsättningarna för att ordna utbildning under försökstiden uppfylls också i fråga om de aktörer som inte deltar i försöket. 

Enligt propositionen får de utbildningsanordnare som deltar i försöket fritt ordna utbildning också på engelska. Utskottet framhåller att det är viktigt att alla studerande som avlägger utbildning på engelska också garanteras tillräckliga kunskaper i finska eller svenska. 

Nationella centret för utbildningsutvärdering genomför en omfattande uppföljningsundersökning av försöket. Uppföljningen ska enligt uppgift gälla de anordnare som deltar i försöket, men man granskar också försökets eventuella spridningseffekter på de anordnare som står utanför försöket. Vid uppföljningen fästs uppmärksamhet vid vilka samlade effekter försöket har på yrkesutbildningen. Utskottet anser det vara viktigt att undervisnings- och kulturministeriet ser till att uppföljningen av reformen också omfattar en granskning av allokeringen av den finansiering som anvisats för försöket och att det under försöket också tas fram information om hur försöket påverkar verksamheten hos de utbildningsanordnare som inte deltar i försöket. 

Utskottet noterar med hänvisning till inkommen utredning att de utbildningsanordnare som deltar i försöket har möjlighet att ordna läroavtalsutbildning genom att skaffa utbildning av en annan utbildningsanordnare. Utskottet föreslår en ändring av bestämmelserna om detta på det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan. Vidare anser utskottet att det är nödvändigt att förtydliga de föreslagna bestämmelserna om skyldigheten för de utbildningsanordnare som deltar i försöket att ordna utbildning utifrån behoven inom sitt verksamhetsområde. 

Reformen av stöd för lärandet och särskilt stöd

I propositionen föreslås det att en studerande har rätt till stöd för lärandet som en del av examensutbildning. Stödet för lärandet är sådan stödundervisning som ges av läraren samt sådant stöd och sådan handledning som ges av undervisnings- och handledningspersonalen som den studerande behöver för att uppfylla kraven på yrkesskicklighet och nå målen för kunnandet enligt examens- eller utbildningsgrunderna. Stödet för lärande ska enligt förslaget genomföras i form av stödundervisning, stöd och handledning med låg tröskel. Utskottet välkomnar ovan nämnda ändringsförslag och inskärper att stödet för lärande ska finnas tillgängligt för de studerande i tillräcklig hög grad och i rätt tid och det ska vara av sådan kvalitet att det främjar de studerandes kunskaper, påvisande av kunnande genom yrkesprov, utexaminering, sysselsättning och övergång till fortsatta studier samt välbefinnande. 

Utskottet hänvisar till sitt tidigare utlåtande (KuUU 4/2024 rd, s. 6–8) och sitt ställningstagande i betänkandet om den utbildningspolitiska redogörelsen (KuUB 19/2021 rd, punkt 6 i ställningstagandet) och betonar vikten av att trygga kontinuiteten i stödet för lärande för alla barn och unga som har behov av stödet i fråga. I ett sakkunnigyttrande konstateras det att de studerandes varierande behov av stöd har framkommit tydligare vid läroanstalterna än tidigare, särskilt till följd av utvidgningen av läroplikten. Utskottet anser att reformen av stödet för lärande på det sätt som föreslås i propositionen möjliggör flexibla stödåtgärder i olika lärmiljöer inom yrkesutbildningen och samtidigt säkerställer de studerandes rätt att få det stöd som de individuella behoven kräver. Utskottet anser det vara viktigt att man noggrant utreder hur de ovan nämnda målen nås. (Utskottets förslag till uttalande 2) 

Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om en reform av det särskilda stödet för studerande är ytterst behövliga. Syftet med ändringarna av bestämmelserna om särskilt stöd är bland annat att stärka stödet av specialläraren för studerande som behöver specialundervisning. 

Enligt förslaget har en studerande rätt till särskilt stöd, om han eller hon på grund av verifierade inlärningssvårigheter behöver regelbunden och långvarig specialundervisning för att uppnå kraven på yrkesskicklighet och målen för kunnandet enligt examens- eller utbildningsgrunderna och stöd för lärandet inte är tillräckligt med tanke på den studerandes stödbehov. I propositionen anges att särskilt stöd är specialundervisning som ges av en speciallärare. Särskilt stöd består dessutom av annan undervisning och handledning som grundar sig på konsultering av en speciallärare samt av andra särskilda undervisnings- och studiearrangemang som den studerande behöver. Utskottet betonar att det regelbundet bör produceras aktuell information om tillgången på speciallärare och att det bör säkerställas att det finns tillgång till kompetenta lärare i enlighet med de studerandes behov. Utskottet välkomnar att särskilt stöd dessutom avser annan undervisning och handledning som baserar sig på konsultation av specialläraren och som kan ges av den övriga undervisnings- och handledningspersonalen. 

Övrig yrkesutbildning

I propositionen föreslås det att den bestämmelse i lagen om yrkesutbildning som gäller utbildning som fördjupar eller kompletterar yrkeskompetensen och som inte syftar till avläggande av en examen eller examensdel (8 § 1 punkten) upphävs. Sakkunniga har lyft fram konsekvenserna av den föreslagna ändringen till exempel med tanke på fastighetsbranschen och påpekat ett behov av att bevara inte bara den bestämmelse som föreslås bli upphävd utan också den statliga finansieringen för utbildningen i fråga. 

Utifrån erhållen utredning och ikraftträdandebestämmelsen i lagförslaget påpekar utskottet att utbildning som fördjupar eller kompletterar yrkeskompetensen bevaras som en del av statsandelsfinansieringen under en övergångsperiod på tre år. Under övergångsperioden utreds det i vilken mån det inom den övriga yrkesutbildningen i nuläget finns sådan utbildning som kan överföras till statsandelsfinansieringen för examensutbildning. På grund av problem som gäller konkurrensneutraliteten kan den övriga yrkesutbildningen inte finns kvar i lagstiftningen om yrkesutbildning. 

Reformen av finansieringssystemet för yrkesutbildningen

Det föreslås att finansieringssystemet för yrkesutbildningen förnyas så att anslaget för yrkesutbildning i statsbudgeten i fortsättningen består av en kalkylerad basfinansiering, som baserar sig på utfallet, och av finansiering efter prövning. Finansieringsandelarna för den kalkylerade basfinansiering som baserar sig på utfallet består av de faktiska studerandeåren, vars andel är 50 procent, avlagda examensdelar och examina, vars andel är 30 procent, sysselsättningen och de fortsatta studierna bland de utexaminerade, vars andel är 18 procent och studeranderesponsen och arbetslivsresponsen, vars andel är totalt två procent. Avsikten är att uppgifterna från två tidsperioder mellan den 1 juli och den 30 juni före finansåret används som utfallsuppgifter. 

Syftet med förslaget som gäller finansieringsmodellen är att modellen förenklas och dess styrande effekt förbättras genom att vissa viktnings- och förhöjningsfaktorer och deras koefficienter gallras bort samt genom att de återstående viktnings- och förhöjningsfaktorerna som jämnar ut kostnadseffekterna koncentreras till studerandeårsfinansieringen. Enligt förslaget viktas i fortsättningen de faktiska studerandeåren utifrån ordnande av olika examina som hör till examensstrukturen, utbildning som handleder för examensutbildning och utbildning som handleder för arbete och ett självständigt liv. Dessutom viktas studerandeåren utifrån de studerandes utgångsnivå, vilket utgör en ny viktkoefficient i finansieringssystemet. De faktiska studerandeåren höjs på basis av ordnande av krävande särskilt stöd och inkvartering. Det föreslås att det inte görs några ändringar i den examenstypskoefficient som sänker finansieringen för yrkes- och specialyrkesexamina i förhållande till grundexamina. 

Med finansiering efter prövning finansieras enligt propositionen i fortsättningen allokeringar och tillägg som riksdagen beslutar om, finansiering för strategisk utveckling, höjningar av finansieringen på grund av orsaker som hänför sig till kostnaderna för att ordna utbildningen och av andra nödvändiga orsaker samt korrigeringar och rättelser som gäller det föregående finansåret. Finansieringen enligt prövning är en del av statsandelsfinansieringen med allmän täckning. 

Utskottet tillstyrker förslaget till ändring av lagstiftningen om finansiering av yrkesutbildningen och målen för reformen att skapa ett finansieringssystem som är enklare och tydligare än i dag och som bättre än tidigare stöder verksamhetens genomslag och effektivitet. Propositionens mål har fått brett understöd i sakkunnigyttrandena. Å andra sidan har det också framförts synpunkter om att reformen försämrar förutsägbarheten i fråga om den finansiering som utbildningsanordnaren får och att den inte nödvändigtvis förtydligar finansieringssystemet. Det har i fråga om enskilda delar av finansieringssystemet framförts dels synpunkter som förordar finansieringssystemets innehåll, dels förslag till ändringar. Det har också påpekats att det emellertid är svårt att göra en samlad bedömning av reformens konsekvenser med beaktande av de sparåtgärder på 120 miljoner euro som riktas till yrkesutbildningen. Utskottet inskärper att regeringen bör bevaka och utvärdera hur den nya finansieringsmodellen för yrkesutbildningen fungerar och hur de mål som ställts upp för den nås. 

I finansieringen av yrkesutbildningen beaktas kostnadsskillnaderna mellan olika utbildningar. Vid finansieringen används dessutom koefficienter som styr utbildningsanordnarnas verksamhet bland annat så att verksamheten i högre grad riktas till dem som avlägger sin första examen eller som varit arbetslösa före utbildningen. De förhöjningskoefficienter som används vid beaktandet av kostnaderna baserar sig på de kostnadsuppgifter som Utbildningsstyrelsen samlar in. Utbildningsstyrelsen samlar in kostnadsuppgifter på basis av 33 olika uppföljningsgrupper. Placeringen av olika examina inom de olika uppföljningsgrupperna baserar sig på Statistikcentralens utbildningsklassificering. 

Placeringen av uppföljningsgrupperna, och de examina som ingår i dem, i olika kostnadsgrupper och kostnadsgruppernas koefficienter bestäms enbart utifrån kostnadsuppgifter, utan prövning eller andra grunder. Syftet med att kostnadsgrupperna och deras koefficienter är strikt kostnadsbaserade är att säkerställa en jämlik behandling av alla utbildningsanordnare och utbildningsområden. 

Utskottet påpekar att bestämmelser om kostnadskoefficienterna utfärdas genom undervisnings- och kulturministeriets förordning om beräkningsgrunderna för finansiering för yrkesutbildning (1244/2020, finansieringsförordningen). I lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet, som nu föreslås bli ändrad, ingår således inga bestämmelser om kostnadskoefficienterna. Enligt uppgift kommer finansieringsförordningen att beredas och sändas på remiss så att den kan utfärdas våren 2025. 

Sakkunniga har påpekat att utbildningsanordnarna har behov av att så snart som möjligt få tillgång till beräkningsmodellen för finansieringsreformen. Med hänvisning till inkommen utredning konstaterar utskottet att de resultat som fåtts utifrån finansieringsmodeller som tagits fram för enskilda utbildningsanordnare med de uppgifter som nu används inte exakt beskriver de slutliga ändringar som det nya finansieringssystemet medför, även om de ger en allmän bild av dem. Det är möjligt att få mer tillförlitliga uppskattningar av ändringarna i finansieringsmodellen när det egentliga prestationsbeslutet för finansieringen för 2025 har fattats, den reviderade förordningen om finansieringsgrunderna och de tillhörande koefficienterna har utfärdats och det i varje utbildningsanordnares anordnartillstånd har antecknats det maximala antalet studerandeår som inte omfattas av avgiftsfriheten av de faktiska studerandeår som används som grund för finansieringen. Avsikten är att beredningen i anslutning till detta ska inledas våren 2025.