Allmänt

Syftet med propositionen är att förbättra företagarnas pensionsskydd och stödja verkställigheten av lagen om pension för företagare (1272/2006, FöPL) så att arbetsinkomsten enligt den lagen (FöPL-arbetsinkomst) bättre ska motsvara värdet av företagarens arbetsinsats under hela tiden i arbetslivet. Propositionen syftar till att situationerna med så kallad underförsäkring ska bli färre, det vill säga att nivån på företagarens FöPL-arbetsinkomst inte motsvarar värdet av företagarens arbetsinsats. Propositionen bottnar i en oro över att företagarnas pensionsskydd och övriga sociala trygghet ligger på en låg nivå. Ett ytterligare mål är att samordna pensionsanstalternas tillämpningspraxis när det gäller att fastställa arbetsinkomsten. 

I propositionen föreslås det att lagen om pension för företagare kompletteras med bestämmelser om regelbunden uppföljning av arbetsinkomsten och om det förfarande för justering av arbetsinkomsten som ska iakttas vid pensionsanstalternas uppföljning. I och med reformen blir pensionsanstalterna skyldiga att vart tredje år justera den arbetsinkomst som fastställts för företagare. De bestämmelser i lagen om pension för företagare som gäller uppgifter som ska beaktas vid fastställandet av arbetsinkomsten ska preciseras, så att beräkningen av arbetsinkomsten vid de olika pensionsanstalterna ska bli mer samordnad. 

Bakgrunden till reformen är det arbetsgruppsarbete för att utveckla företagarens pensionsförsäkring som inleddes 2017 vid social- och hälsovårdsministeriet (Utveckling av arbetspensionsskyddet för företagare, Arbetsgruppsrapport, Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2019:23 (endast på finska) samt skrivningen i programmet för statsminister Sanna Marins regering om att metoder för att förbättra företagarens pensionsskydd och övriga sociala trygghet ska utredas. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna minskar de problem som beror på underförsäkring och förbättrar utöver företagarnas arbetspensionsskydd också företagarnas övriga sociala trygghet med tanke på sjukdom, arbetsoförmåga och föräldraskap. Dessutom samordnas verkställigheten av lagen och likabehandlingen av företagare ökar. Utskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med ändringar. 

I propositionen föreslås det också att giltighetstiden för lagen om främjande av sjukpensionärers återgång i arbete (738/2009) förlängs till utgången av 2024, eftersom beredningen av den linjära modellen för invalid- och sjukpension har avbrutits. Syftet med den temporära lagen som gällt sedan 2010 är att förbättra incitamenten för personer som får invalid- eller sjukpension att arbeta. Den möjliggör arbetsprövning så att inkomstgränsen kan överskridas två månader i rad utan inverkan på pensionsbeloppet och utbetalningen av pensionen. Dessutom kan pensionen lämnas vilande utan förlust av pensionsrätten, om arbetsinkomsterna överskrider inkomstgränsen tre månader i följd. Utbetalningen av pensionen återupptas när inkomsterna understiger inkomstgränsen. 

Bakgrund

Det pensionssystem för företagare som trädde i kraft 1970 utgör en del av Finlands lagstadgade arbetspensionssystem. FöPL-försäkringen är obligatorisk för företagare i åldern 18–68 år, när företagsverksamheten fortgår minst 4 månader utan avbrott och företagarens uppskattade arbetsinkomst är minst 8 261,71 euro per år, det vill säga 688,48 euro per månad enligt indexnivån 2022. 

Utskottet understryker att det långsiktiga målet för utvecklingen av arbetspensionssystemet har varit att stärka systemets räckvidd. Det kräver att det ska vara obligatoriskt att höra till systemet, det vill säga den försäkrade kan inte själv välja att inte betala premier och utesluta sig själv från ett försäkringssystem som bygger på kollektivt ansvar. Samtidigt deltar individen genom obligatoriska försäkringsavgifter i att bygga upp sitt eget utkomstskydd. 

Arbetspensionen baserar sig på förvärvsinkomsterna under tiden i arbetslivet, utifrån vilka även pensionsavgifterna har betalats. Företagares FöPL-försäkringsavgifter och pension som tjänas in bygger på den FöPL-arbetsinkomst som fastställts av pensionsanstalten. Även annan social trygghet för företagare bestäms utifrån FöPL-arbetsinkomsten. Enligt den gällande lagen från 1970-talet ska FöPL-arbetsinkomsten motsvara en sådan lön som skäligen bör betalas, om en person med motsvarande yrkesskicklighet avlönas att utföra företagarens arbete i stället för företagaren eller den ersättning som annars kan anses i genomsnitt motsvara nämnda arbete. Arbetsinkomsten ska således motsvara det ekonomiska värdet av företagarens arbetsinsats. 

Anvisningar om fastställande av företagares arbetsinkomst ges i de tillämpningsrekommendationer för arbetsinkomst (anvisningar om fastställande av arbetsinkomsten) som Pensionsskyddscentralen uppdaterar och publicerar. Anvisningarna utarbetas i samarbete med olika företagarorganisationer. Anvisningarna innehåller branschspecifika riktlinjer för fastställande av företagarens arbetsinkomst i synnerhet för nyetablerade företagare. Där ges rekommendationer om arbetsinkomst för olika branscher utifrån exempelvis medianlön, omsättning, årlig försäljning, erfarenhet och andra motsvarande omständigheter. Arbetsinkomsten bestäms dock alltid från fall till fall. 

Enligt Finansinspektionens utredning våren 2021 har arbetspensionsbolagens anvisningar om fastställande av arbetsinkomst varit ändamålsenliga och tillräckliga, men vid bedömningarna av arbetsinkomst har det uppstått praxis där arbetsinkomsten inte har beräknats enligt arbetsinsatsen och därmed fastställts endast enligt företagarens egen anmälan. Därför har de fastställda arbetsinkomsterna blivit för låga i förhållande till företagarens arbetsinsats enligt lagen. Enligt propositionen ser det ut som om situationer med underförsäkring har ökat särskilt de senaste åren. 

Enligt utredning till utskottet har en del pensionsanstalter redan med stöd av Finansinspektionens anmärkningar börjat strama åt definitionen av arbetsinkomst så att den överensstämmer med den gällande lagen och tillämpningsanvisningarna. Utskottet anser därför att det är nödvändigt att närmare bestämmelser om fastställande och justering av arbetsinkomsten utfärdas genom lag för att bedömningen av arbetsinkomsten ska vara enhetlig och för att justeringen ska kunna göras på ett tidsmässigt och kvantitativt skäligt sätt, så som utskottet föreslår nedan i detta betänkande. 

Konsekvenser av underförsäkring

Utskottet konstaterar att propositionen ger en heltäckande beskrivning av de problem som underförsäkringen medför. Arbetspensionsförsäkringen täcker utöver ålderdomstryggheten också risken för arbetsoförmåga under tiden i arbetslivet, så underförsäkringen försvagar utöver ålderspensionerna också företagarnas invalidpensioner. Dessutom är företagarens övriga sociala trygghet, såsom sjuk-, arbetslöshets- och familjeförmåner, kopplad till nivån på FöPL-arbetsinkomsten, så till följd av underförsäkringen förblir också företagarens övriga lagstadgade sociala trygghet på en låg nivå. Detta ökar företagarens försörjningsrisker i olika livssituationer och ökar de offentliga utgifterna, eftersom utkomstskyddet på grundläggande nivå och miniminivå finansieras med skattemedel. 

Situationer med underförsäkring är problematisk också med tanke på de offentliga finanserna, eftersom FöPL-försäkringen finansieras med statlig budgetfinansiering till den del intäkterna från företagarnas försäkringsavgifter inte räcker till för att betala ut pensioner. Enligt propositionen har statsandelen för FöPL-systemet ökat avsevärt under det senaste decenniet. År 2010 var statsandelen 96,6 miljoner euro, och fram till 2020 hade den ökat till 349 miljoner euro. Enligt propositionen kommer statsandelen att öka kraftigt under de kommande årtiondena, om man inte åtgärdar underförsäkringen. Detta i sin tur ökar trycket på anpassningsåtgärder inom statsfinanserna, skattehöjningar och höjningar av pensionsavgifterna. 

Vidare kan konkurrensen mellan företagarna snedvridas, om en del av företagarna försäkrar sitt arbete på den arbetsinkomstnivå som krävs enligt lag medan en del väljer en lägre nivå. Underförsäkring innebär en konkurrensfördel för företagare som underförsäkrar sig själva i förhållande till företagare vars fastställda arbetsinkomst motsvarar den nivå som lagen kräver. 

Underförsäkring kan dessutom påverka arbetsmarknadens struktur via prissättningen av arbete, om företagarnas arbete kontinuerligt och på bred front försäkras på en lägre nivå jämfört med arbetstagarnas motsvarande försäkringsskydd. Eftersom den arbetsgivare som låter en löntagare utföra motsvarande arbete ska betala de lagstadgade socialskyddsavgifterna på basis av den lön som betalats till arbetstagaren för arbetet i fråga, kan underförsäkring i praktiken styra valet mellan att avlöna en arbetstagare för arbetet eller att beställa arbetet av en företagare. Utskottet konstaterar dock att vissa företagare kan ha svårt att få jobb, och då blir det ett alternativ till arbetslöshet att vara ensamföretagare. 

Bedömning av arbetsinkomst

I propositionen föreslås inga ändringar i grundprincipen om fastställande av arbetsinkomst i 112 § i lagen om pension för företagare, som gäller fastställande och justering av arbetsinkomst. Den fastställda arbetsinkomsten ska således fortfarande motsvara det ekonomiska värdet av företagarens arbetsinsats, inte det ekonomiska resultatet av företagsverksamheten. 

I propositionen föreslås ändå preciseringar i 112 § när det gäller vilka uppgifter som pensionsanstalten ska använda när den fastställer arbetsinkomsten. Det föreslås att den gällande 112 § får ett nytt 2 mom., enligt vilket pensionsanstalten när den fastställer arbetsinkomsten ska betrakta medianlönen för dem som arbetar heltid inom den privata sektorn i fråga som lön och ersättning. Dessutom ska pensionsanstalten enligt bestämmelsen beakta andra uppgifter som beskriver storleken på företagarens arbetsinsats, företagarverksamhetens omfattning, företagarens yrkesskicklighet och värdet av företagarens arbetsinsats. 

Enligt specialmotiveringen till bestämmelsen ska pensionsanstalten när den fastställer arbetsinkomsten göra en helhetsbedömning och på ett balanserat sätt beakta alla uppgifter som pensionsanstalten har och som har företetts för denna. Således är medianlönen enligt motiveringen inte den enda faktor som ligger till grund för beräkningen av arbetsinkomsten. Företagaren kan också själv lägga fram någon annan utredning som pensionsanstalten ska beakta vid fastställandet av arbetsinkomsten. 

Utskottet välkomnar att bestämmelser om de föreslagna uppgifter som ska beaktas vid fastställandet av arbetsinkomsten fogas till lagen för att säkerställa att lagen tillämpas samordnat vid alla pensionsanstalter. Det stöder likabehandling av företagare och förhindrar snedvridning av konkurrensen. Utskottet konstaterar dock att de uppgifter som enligt förslaget ska användas som hjälp vid prövningen är sådana som redan nu beaktas i etablerad tillämpningspraxis och i Pensionsskyddscentralens tillämpningsrekommendationer till pensionsanstalterna. Den föreslagna lagändringen ändrar således inte de nuvarande anvisningarna i någon betydande grad, men den stöder en enhetlig definition av arbetsinkomst vid pensionsanstalterna. 

Sakkunniga har dock påpekat att det av ordalydelsen i den föreslagna bestämmelsen inte tillräckligt tydligt framgår att det är fråga om en helhetsbedömning och att man utöver medianlönen också ska beakta andra omständigheter. Dessutom är i synnerhet medianlönenivån för nyetablerade företagare, ensamföretagare och företagare med små företag ofta lägre än medianlönenivån för löntagare. 

Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras på det sätt som beskrivs närmare nedan i detaljmotiveringen så att ordalydelsen hänvisar pensionsanstalten till att göra en helhetsbedömning. Som en del av helhetsbedömningen beaktas medianlönen, men också andra omständigheter som nämns i det föreslagna 112 § 2 mom., såsom uppgifter som beskriver företagarens arbetsinsats, omfattningen av företagarverksamheten, företagarens yrkesskicklighet och värdet av företagarens arbetsinsats, ska beaktas jämlikt. FöPL-arbetsinkomsten kan således fastställas till en lägre eller högre nivå än medianlönen enligt företagarverksamhetens art och omfattning. 

Utskottet betonar också att man vid bedömningen av arbetsinkomsten för nyetablerade företagare särskilt bör beakta att oberoende av arbetsinsatsens storlek uppstår det inte nödvändigtvis ekonomisk inkomst eller betalningsförmåga i början av företagsverksamheten, varvid en schablonmässig användning av medianlönen som grund för arbetsinkomsten inte leder till ett skäligt slutresultat. 

Dessutom påpekar utskottet att det i propositionen inte föreslås några ändringar i de lättnader i fråga om försäkringsavgifter som för närvarande används inom FöPL-försäkringen. Enligt 115 § i den gällande lagen om pension för företagare får en nyetablerad företagare sin försäkringsavgift nedsatt med 22 procent i 4 år, vilket i de flesta fall räcker till för att etablera företagsverksamheten. Företagaren har dessutom med stöd av 116 § i lagen om pension för företagare möjlighet till flexibilitet i fråga om FöPL-försäkringsavgifterna. Då kan företagaren försäkra sitt pensionsskydd med en högre eller lägre försäkringsavgift utan att ändra sin fastställda arbetsinkomst, och under flexibilitetstiden växer pensionen enligt den betalda försäkringsavgiften. 

Regelbunden justering av arbetsinkomst

Enligt den nya 112 a § som föreslås i lagen om pension för företagare ska alla företagares FöPL-arbetsinkomster i fortsättningen justeras vart tredje år. Utskottet välkomnar att lagen ska föreskriva om regelbunden justering, så att företagarens arbetsinkomst inte blir beroende av den första bedömningen för hela den fortsatta företagarkarriären. 

Justeringen av arbetsinkomsten inverkar också på arbetsinkomsterna för de företagare som redan har en FöPL-försäkring i kraft. Justeringen av de gällande FöPL-försäkringarna ska göras under tre års tid. Mest angeläget är det enligt propositionsmotiven att arbetsinkomsterna justeras för de företagare vars FöPL-försäkring har trätt i kraft för länge sedan och inga justeringar av arbetsinkomsterna har gjorts på länge eller någonsin. 

I lagförslagets ikraftträdandebestämmelse står det att pensionsanstalten före utgången av 2023 ska justera arbetsinkomsterna för de företagare vars arbetsinkomst understiger 15 000 euro, såvida inte företagarens arbetsinkomst har justerats på andra grunder under de senaste tre kalenderåren. Pensionsanstalten ska före utgången av 2024 justera arbetsinkomsterna för de företagare vars arbetsinkomst ligger mellan 15 000 och 25 000 euro, såvida inte företagarens arbetsinkomst har justerats under de senaste tre kalenderåren. Pensionsanstalten ska före utgången av 2025 justera arbetsinkomsterna för de företagare vars arbetsinkomst överstiger 25 000 euro, såvida inte arbetsinkomsten har justerats under de senaste tre kalenderåren. 

Den årliga arbetsinkomsten kan enligt övergångsbestämmelsen i deras fall höjas med högst 8 000 euro eller 20 procent, beroende på vilketdera alternativet som möjliggör en större förändring i arbetsinkomsten. Den maximala höjningen av den månatliga försäkringsavgiften för en försäkring enligt minimiinkomsten är då cirka 170 euro. 

Utskottet anser utifrån sakkunnigutfrågningen att det är ändamålsenligt att konsekvenserna av de ändringar som följer av justeringen blir skäliga och sprids över en längre tidsperiod så att företagaren har tid att anpassa sin verksamhet så att han eller hon har möjlighet att betala högre FöPL-försäkringsavgifter. Utskottet anser att det är motiverat att periodisera justeringen tidsmässigt särskilt därför att Rysslands anfallskrig mot Ukraina indirekt har påverkat medborgarnas köpkraft och därmed också företagsverksamheten på grund av stigande råvarupriser. Dessutom har företagarens arbetsinkomst stabiliserats på en viss nivå på grund av att pensionsanstalterna har gjort det möjligt att fastställa FöPL-arbetsinkomsten i enlighet med företagarnas anmälan. Företagarna kan således antas ha litat på att den fastställda FöPL-arbetsinkomsten varit lagenlig. 

Utskottet föreslår på det sätt som beskrivs närmare nedan i detaljmotiveringen att 4 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 1 ändras så att justeringsbegränsningarna ska tillämpas på de två första justeringarna som görs efter det att lagen trätt i kraft. Dessa justeringar kan uppgå till högst 4 000 euro i sänder. 

Detta innebär att den årliga försäkringsavgiften för företagare som försäkrat FöPL-arbetsinkomst vid den nedre gränsen (8 261,71 euro 2022) vid den första justeringen kan stiga till 2 955 euro enligt 2022 års nivå, det vill säga 246,26 euro per månad, vilket är cirka 80 euro högre än den nuvarande minimiavgiftsnivån. Denna höjning av arbetsinkomsten inverkar ännu inte på företagarens övriga sociala trygghet, men den intjänade arbetspensionen blir högre. Vid den andra justeringen som görs senast tre år efter den första justeringen kan arbetsinkomsten åter höjas med högst 4 000 euro, om höjningen behövs utifrån de uppgifter som ligger till grund för värdet av företagarens arbetsinsats. Då kan man uppnå en höjning på sammanlagt 8 000 euro av den årliga arbetsinkomsten och samtidigt förbättras den övriga sociala tryggheten. Beräknat enligt nivån 2022 är den årliga försäkringsavgiften utifrån en arbetsinkomst på 16 262 euro 3 919 euro, det vill säga 326,6 euro i månaden. På denna inkomstnivå stiger till exempel beloppet av dagpenningen enligt sjukförsäkringslagen med 23,5 procent i förhållande till miniminivån (30,71 euro/dag > 37,94 euro/dag). Utskottet påpekar att man vid bedömningen av försäkringsavgiftens storlek måste beakta att FöPL-försäkringsavgifterna är avdragsgilla vid beskattningen. 

Vidareutveckling av systemet för pension och social trygghet för företagare

Utskottet konstaterar att den aktuella propositionen främst preciserar bestämmelserna om beräkning av företagares arbetsinkomst, men att det inte föreslås några större ändringar i bestämmelserna om företagares pensionsskydd eller sociala trygghet. Sakkunniga har lyft fram behov av mer omfattande översyn av lagen om pension för företagare och den övriga sociala tryggheten för företagare. Behoven gäller samordning av arbete som företagare och löntagare, stipendiefinansierat arbete samt situationen för småskalig och sporadisk företagsverksamhet. Utskottet ser det som viktigt att utreda om systemet för pension och social trygghet för företagare behöver ses över i större omfattning och att utvecklingen av systemet fortsätter. (Utskottets förslag till uttalande) 

Avslutningsvis

Regeringspropositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet. Följande aktörer har deltagit i beredningen: de centrala löntagarorganisationerna, Finlands näringsliv EK, Pensionsskyddscentralen, Folkpensionsanstalten, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Företagarna i Finland och finansministeriet. Yttrande om utkastet till proposition har endast begärts från Finansinspektionen. 

Många sakkunniga har pekat på den otillräckliga remissbehandlingen under beredningen av propositionen. Utskottet fäster social- och hälsovårdsministeriets uppmärksamhet vid att en av de centrala principerna för god lagberedning är att de berörda grupperna i tillräcklig utsträckning får kommentera författningsförslagen. Enligt anvisningen för hörande vid författningsberedning kan man låta bli att begära skriftliga yttranden om ett författningsförslag endast av grundad anledning.