Inledningsvis
Utskottet har behandlat underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse för 2020. Det är underrättelsetillsynsombudsmannens andra årsberättelse någonsin. Utskottet tar ställning till hur tillsynen över underrättelseverksamheten fungerat 2020 också i fråga om andra än ombudsmannen och i något större utsträckning än ombudsmannens berättelse i sig skulle ge anledning till. I betänkandet om underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse för 2019 (UndUB 1/2020 rd) behandlar utskottet mer ingående den underrättelselagstiftning som trädde i kraft 2019 samt tillsynsmekanismen för underrättelseverksamheten och aktörerna inklusive deras uppgifter och befogenheter.
Underrättelsetillsynsutskottets uppgifter och verksamhet
Uppgifter
Den parlamentariska kontrollen av civil och militär underrättelseverksamhet har genom 31 b § i riksdagens arbetsordning (40/2000) tilldelats ett utskott som har inrättats särskilt för detta uppdrag, nämligen underrättelsetillsynsutskottet. Utskottet är dessutom parlamentarisk övervakare av skyddspolisens övriga verksamhet.
Vid skötseln av sin parlamentariska tillsynsuppgift ska utskottet
övervaka att underrättelseverksamheten bedrivs på behörigt och ändamålsenligt sätt,
följa och bedöma prioriteringarna inom underrättelseverksamheten,
ge akt på och främja tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna i underrättelseverksamheten,
förberedande behandla underrättelsetillsynsombudsmannens berättelser,
behandla relevanta iakttagelser som underrättelsetillsynsombudsmannen gjort vid sin övervakning och fört till utskottet för behandling.
Vad beträffar skyddspolisen omfattar utskottets uppdrag utöver civil underrättelseinhämtning även tillsyn över den övriga verksamheten. Den parlamentariska tillsynen omfattar således också bland annat skyddspolisens användning av hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen (872/2011) för att förhindra och avslöja brott som hör till skyddspolisens behörighet, användning av polisens allmänna befogenheter i ärenden som hör till skyddspolisens uppgifter, behandling av personuppgifter i annan verksamhet än underrättelseverksamhet inom skyddspolisen, skyddspolisens verksamhet enligt säkerhetsutredningslagen (726/2014) och skyddspolisens förvaltning och ekonomi.
Underrättelsetillsynsutskottet har rätt att på eget initiativ ta upp ett ärende inom sitt behörighetsområde till behandling och att upprätta ett betänkande om det för plenum, om utskottet anser att ärendets betydelse kräver det.
Underrättelsetillsynsutskottet har en omfattande rätt att få information. Utskottet har med stöd av 3 och 4 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten (121/2019) rätt att av myndigheter och andra som sköter offentliga uppdrag få den information som utskottet behöver för att handha sina tillsynsuppgifter. Inrikesministeriet, som administrativt ansvarar för den interna övervakningen av civil underrättelseinhämtning, ska enligt 5 a kap. 60 § i polislagen årligen till underrättelsetillsynsutskottet, riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats samt hur skyddandet av den civila underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats. I 25 § i lagen om underrättelseinhämtning avseende datatrafik föreskrivs det dessutom om inrikesministeriets uppgift att årligen till underrättelsetillsynsutskottet, riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om användningen av den underrättelseinhämtning som avser datatrafik.
Försvarsministeriet ansvarar administrativt för den interna övervakningen av den militära underrättelseverksamheten. Ministeriet ska med stöd av 107 § i lagen om militär underrättelseverksamhet (590/2019) årligen till riksdagens underrättelsetillsynsutskott, riksdagens justitieombudsman och till underrättelsetillsynsombudsmannen lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av den militära underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats.
Vad gäller sekretessen i underrättelsetillsynsutskottets verksamhet tillämpas utöver de allmänna bestämmelserna om riksdagens utskott även de särskilda bestämmelser som har utfärdats för underrättelsetillsynsutskottet. Bilagorna till utskottets protokoll och andra handlingar som hör till utskottets uppgift är enligt 43 b § i riksdagens arbetsordning sekretessbelagda, om det inte är upp-enbart att utlämnande av uppgifter ur dem inte vållar betydande skada för Finlands internationella förhållanden eller äventyrar den nationella säkerheten.
Underrättelsetillsynsutskottets verksamhet 2020
Utskottets verksamhet 2020 inskränktes avsevärt av coronapandemin. På grund av restriktionerna gjorde utskottet inga besök hos myndigheterna och tog inte heller emot besök. Utskottet gjorde inga resor vare sig i Finland eller utomlands. Kontakten med myndigheterna inskränkte sig således till sammanträdessituationer och utbyte av meddelanden. Möten och träffar med kolleger i andra parlament har skjutits på framtiden.
Utskottet höll 19 möten 2020 och hörde underrättelsetillsynsombudsmannen liksom också de högsta laglighetsövervakarna och dataombudsmannen, Helsingfors tingsrätt, underrättelsemyndigheterna, ministerierna, andra myndigheter och de som sköter offentliga uppgifter i anslutning till underrättelseverksamheten samt andra sakkunniga.
Prioriteringarna i underrättelseverksamheten
Prioriteringar
Enligt 31 b § 2 mom. 2 punkten i riksdagens arbetsordning ska underrättelsetillsynsutskottet vid skötseln av sin tillsynsuppgift följa och bedöma prioriteringarna inom underrättelseverksamheten.
Försvarsministeriet underrättar med stöd av 13 § 2 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet (590/2019) försvarsmakten om prioriteringarna gällande föremålen för den militära underrättelseinhämtningen. Prioriteringarna behandlas enligt 1 mom. i samma paragraf förberedelsevis vid ett gemensamt möte mellan utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet och republikens president. Huvudstaben har i enlighet med 3 mom. till uppgift att leda den militära underrättelseverksamheten med iakttagande av prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen.
Med prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen avses sådana utrikes- och säkerhetspolitiskt betydelsefulla, långvariga linjeval för utvecklingen som det behövs närmare information om som underlag för beslut av den högsta statsledningen. Prioriteringarna kan gälla till exempel ett visst område eller ett visst frågekomplex. De har en allmän karaktär och avser inte enskilda hot eller aktiviteter. Försvarsministeriet fastställer prioriteringarna för försvarsmakten genom en intern föreskrift för förvaltningsområdet. Vid försvarsmakten leds den militära underrättelseinhämtningen av Huvudstaben, som ansvarar för att den militära underrättelseverksamheten och de konkreta underrättelseuppgifterna stämmer överens med de godkända prioriteringarna (RP 203/2017 rd, s. 214–216).
Enligt 14 § i lagen om militär underrättelseverksamhet kan republikens president, statsrådets kansli, utrikesministeriet och försvarsministeriet av Huvudstaben begära information om föremålen för den militära underrättelseinhämtningen i överensstämmelse med de fastställda prioriteringarna.
Skyddspolisen har enligt 10 § 1 mom. i polisförvaltningslagen (110/1992) till uppgift att i enlighet med inrikesministeriets styrning inhämta information för att skydda den nationella säkerheten samt upptäcka, förhindra och avslöja sådan verksamhet, sådana förehavanden och sådana brott som kan hota statsskicket och samhällsordningen eller rikets inre eller yttre säkerhet. Skyddspolisen ska även upprätthålla och utveckla allmän beredskap för att upptäcka och förhindra aktivitet som hotar samhällets säkerhet. Inrikesministeriets prioriteringar inom den civila underrättelseinhämtningen är ett centralt verktyg för styrningen av den underrättelseinhämtningen.
Utfallet av prioriteringarna för 2020
Både skyddspolisen och inrikesministeriet har lämnat en utredning och en utvärdering av hur prioriteringarna för den civila underrättelseinhämtningen 2020 har utfallit. Prioriteringarna för 2020 behandlas i utskottets betänkande UndUB 1/2020 rd, s. 8–9.
Inrikesministeriet gör en utvärdering av hur prioriteringsprocessen för civil underrättelseinhämtning har genomförts, den kundrespons som skyddspolisen fått, tillgången till rapportering från skyddspolisen, kvaliteten på rapporteringen och överensstämmelsen mellan rapporteringen och prioriteringarna och riktigheten i bedömningarna av rapporteringen.
Inrikesministeriet bedömer att skyddspolisens muntliga och skriftliga rapportering motsvarade prioriteringarna för 2020. Rapporteringen har planerats och genomförts i överensstämmelse med prioriteringarna. Återkopplingen från kunderna visar att de har varit nöjda med skyddspolisens verksamhet.
Det är den första utvärderingar av prioriteringar som har lagts fast efter det att den nya underrättelselagstiftningen trädde i kraft. Inrikesministeriet uppger i sin utredning att ministeriet anser det angeläget att vidareutveckla bedömningen av prioriteringarnas effekter. Syftet är att förbättra möjligheterna att få en samlad bild av vilka resultat den civila underrättelseinhämtningen har gett.
Försvarsministeriet har lämnat en utredning om militär underrättelseinhämtning och Huvudstaben har gjort en utvärdering av den militära underrättelseverksamheten 2020.
Huvudstabens utredning inklusive bedömning är den första i sitt slag. Den baserar sig på statistisk och kvantitativ granskning av informationsinhämtning, lägesbildsprodukter och rapportering om militär underrättelseverksamhet. Utifrån dessa uppgifter rapporterar Huvudstaben hur den producerade underrättelseinformationen stämmer överens med prioriteringarna och de underrättelsefrågor som specificeras i dem.
Enligt utredningen levererades alla produkter från militär underrättelseinhämtning 2020 till dem som behöver information inom tidsfristen i rapporteringsplanen eller begäran om information. Att döma av återkopplingen har produkterna i stor utsträckning tillgodosett slutanvändarnas behov.
Försvarsministeriet bedömer att Huvudstaben har lett den militära underrättelseverksamheten i överensstämmelse med prioriteringarna för den underrättelseinhämtningen. Ministeriet konstaterar dock att det är naturligt och nödvändigt att underrättelseinhämtningen i förändrade situationer delvis också inriktas på ämnesområden utanför prioriteringarna.
Vidare anser försvarsministeriet att en statistisk och kvantitativ granskning är på sin plats när det är den första utredningen. För diskussionen om resultaten av informationsinhämtningen krävs det i fortsättningen dessutom kvalitativ utvärdering i större omfattning. Undersökningar för att förbättra den kvalitativa utvärderingen har därför redan inletts.
Utskottet har ingenting att anmärka mot utredningarna. Det är viktigt att ministerierna tillsammans med underrättelsemyndigheterna utvecklar metoder för att förbättra utvärderingen av utfallet av prioriteringarna och den kvalitativa utvärderingen av dem.
Hur underrättelseprioriteringarna för 2021 har beretts och lagts upp
Prioriteringarna för 2021 inom den civila underrättelseinhämtningen har beretts under ledning av inrikesministeriet och prioriteringarna inom den militära underrättelseinhämtningen under ledning av försvarsministeriet i samarbete med underrättelsemyndigheterna.
Den militära och den civila underrättelseverksamheten ska enligt 15 § i lagen om militär underrättelseverksamhet och 5 a kap. 58 § i polislagen samordnas mellan republikens president, statsrådets kansli, utrikesministeriet, försvarsministeriet och inrikesministeriet samt vid behov mellan andra ministerier och myndigheter.
Statsrådets kansli tillsatte den 9 april 2019 (VNK/463/05/2019) en samordningsgrupp för frågor som gäller underrättelseverksamhet och lägesbilden. Gruppen har till uppgift att säkerställa att den högsta statsledningen har kännedom om lägesbilden och att samordna underrättelseverksamheten. Samordningsgruppen ska bland annat förberedelsevis behandla de prioriteringar för underrättelseinhämtning som behandlas i statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott. Vidare ska gruppen samordna underrättelseverksamheten, ange temaområden och prioriteringar för informationsinhämtningen samt vid behov fördela uppgifter mellan den civila och den militära underrättelseinhämtningen.
Medlemskap i samordningsgruppen baserar sig på tjänsteställning. I gruppen ingår som ordförande statsministerns statssekreterare vid statsrådets kansli och som medlemmar kanslichefen vid republikens presidents kansli, inrikesministeriets kanslichef, utrikesministeriets statssekreterare, försvarsministeriets kanslichef, chefen vid den militära underrättelseverksamheten vid Huvudstaben och chefen för skyddspolisen. Sekreterare i gruppen är statsrådets säkerhetsdirektör vid statsrådets kansli.
Prioriteringarna för underrättelseverksamheten 2021 behandlades preliminärt av samordningsgruppen under olika faser av beredningen. Prioriteringarna behandlades förberedelsevis på ett gemensamt möte mellan statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott och republikens president den 9 oktober 2020. Inrikesministeriet fastställde prioriteringarna för den civila underrättelseinhämtningen för 2021 den 19 november 2020. Försvarsministeriet fastställde prioriteringarna för den militära underrättelseinhämtningen för 2021 den 12 oktober 2020.
Underrättelsetillsynsutskottet har fått en ingående utredning om prioriteringarna inom den civila och den militära underrättelseinhämtningen samt om den förutseende behandlingen av beslut som gäller inrikesministeriets och försvarsministeriets prioriteringar i samordningsgruppen och om den förberedande behandlingen vid ett gemensamt möte mellan statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott och republikens president. Utskottet har hört statsrådets kansli, inrikesministeriet, försvarsministeriet, skyddspolisen och Huvudstaben i ärendet.
Utskottet har ingenting att anmärka mot beredningen av prioriteringarna eller deras korrekthet eller ändamålsenlighet.
Laglighetskontrollen 2020
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen
Underrättelsetillsynsombudsmannen ska enligt 7 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten (121/2019) övervaka lagenligheten i användningen av metoder för underrättelseinhämtning och underrättelseinformation samt i övrig underrättelseverksamhet och tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i underrättelseverksamheten. Ombudsmannen ska också inom sitt ansvarsområde ge akt på och bedöma hur lagstiftningen fungerar, bidra till att rättssäkerheten tillgodoses och lägga fram de utvecklingsförslag som han eller hon anser vara behövliga. Dessutom övervakar ombudsmannen skyddspolisens övriga verksamhet.
Underrättelsetillsynsombudsmannen och dennes föredragande och övriga personal bildar enligt 20 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen. Ombudsmannen är en självständig och oberoende myndighet, men är placerad i anslutning till dataombudsmannens byrå.
Underrättelsetillsynsombudsmannen beskriver det första ofullständiga verksamhetsåret 2019 och den första hälften av verksamhetsåret 2020 som en inledningsfas för underrättelsetillsynen och den andra hälften av 2020 som en etableringsfas för tillsynen. Särskilt i inledningsfasen har ombudsmannen fokuserat på förhandskontroll av lagligheten. Också laglighetskontroll i realtid har spelat en central roll. I och med att underrättelseinsatserna framskrider har det dessutom uppstått ett behov av laglighetskontroll i efterhand.
En administrativ medarbetare anställdes den 1 juli 2020 och en specialsakkunnig den 1 augusti 2020 inom underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen. Utöver sina administrativa uppgifter deltar den administrativa medarbetaren också i tillsynsverksamheten. Den specialsakkunniga fokuserar på tillsyn över den civila underrättelseinhämtningen.
Under året började det byggas en lokal för underrättelsetillsynsombudsmannens verksamhet. Lokalen ska uppfylla kraven på hög informationssäkerhetsnivå. Den blev klar 2021.
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen gjorde 172 egentliga inspektionsbesök utöver en rad studiebesök hos underrättelsemyndigheterna. I samband med besöken granskas alla beslut som underrättelsemyndigheterna fattar om användning av metoder för underrättelseinhämtning och om skydd för underrättelseinhämtningen. Dessutom deltog ombudsmannafunktionen i alla sammanträden om metoder för underrättelseinhämtning vid Helsingfors tingsrätt. Under året kom det in 20 skrivelser som ombudsmannen beskrev som en begäran om undersökning. Däremot kom det inte in några skrivelser till ombudsmannen som kan tolkas som klagomål.
Den användning av metoder för underrättelseinhämtning som underrättelsetillsynsombudsmannens granskade avsåg enligt berättelsen verksamhet som kan anses utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten.
Under året hade ombudsmannen ingen anledning att framföra klagan över några beslut av Helsingfors tingsrätt, meddela förordnanden om avbrytande eller avslutande av underrättelseinhämtningsmetoder, anmäla underrättelsemyndigheters förfarande för förundersökning eller ge underrättelsemyndigheter en anmärkning.
Utskottet anser att övergången från inledningsfasen till etableringsfasen har gått smidigt i underrättelsetillsynsombudsmannens verksamhet. Det stora antalet inspektioner och det faktum att ombudsmannen har deltagit i alla sammanträden om metoder för underrättelseinhämtning vid Helsingfors tingsrätt vittnar om intensivt tillsynsarbete. Tillsynen har varit bra och omfattande.
Underrättelsetillsynsombudsmannen kan enligt berättelsen (s. 7) ge de interna laglighetsövervakarna och operativa juristerna hos underrättelsemyndigheterna juridiskt expertstöd på ett sätt som lämpar sig för ombudsmannens roll som extern laglighetsövervakare. Ombudsmannen är emellertid en självständig och oberoende laglighetsövervakare. Det är enligt utskottet viktigt att ombudsmannen åtminstone avhåller sig från att ge underrättelsemyndigheterna långtgående rättsligt expertstöd så att ombudsmannen på ett trovärdigt sätt kan bedöma lagligheten i deras verksamhet i efterhand.
Vid behandlingen av propositionen med förslag till lag om övervakning av underrättelseverksamheten betonade riksdagens grundlagsutskott vikten av tillräckliga övervakningssystem som motvikt till underrättelseverksamheten och av att övervakningen är effektiv. Underrättelsetillsynsombudsmannens disponibla resurser har enligt grundlagsutskottets uppfattning konkret inverkan på den konstitutionella godtagbarheten vad gäller underrättelseverksamhet som bedrivs i hemlighet. Ombudsmannen bör kunna genomföra tillsynen effektivt, och bristfälliga resurser får inte bli ett hinder för effektiv övervakning på det praktiska planet (GrUB 9/2018 rd, s. 9).
För att övervaka underrättelseverksamheten ska underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen ha juridisk och teknisk sakkunskap som är oberoende av underrättelsemyndigheterna. Under året inledde en administrativ assistent och en specialsakkunnig sitt arbete vid ombudsmannafunktionen. Om resurserna är tillräckliga eller inte måste bedömas när det finns större erfarenheter av verksamheten och volymen av tillsynsverksamheten ökar. Det bör beaktas att det också ingår i ombudsmannens uppgift att övervaka annan verksamhet vid skyddspolisen än bara underrättelseinhämtning. Vid behov ska åtgärder vidtas för att ha kvar funktionens resurser, inklusive IKT-expertis, på den nivå som krävs för att säkerställa effektiv och heltäckande tillsyn.
Underrättelsetillsynsutskottet har tidigare noterar att underrättelsetillsynsombudsmannen inte har någon ställföreträdare som, om ombudsmannen är förhindrad, har rätt att utöva de befogenheter som i lag föreskrivs för ombudsmannen. Utskottet har ansett att denna brist i tillsynsmekanismen måste avhjälpas snabbt och har uppmanat statsrådet att så snart som möjligt vidta nödvändiga åtgärder (UndUB 1/2020 rd, s. 11 och 18). Justitieministeriet har enligt uppgift inlett lagberedning i frågan. Utskottet anser att beredningen bör slutföras snabbt.
Helsingfors tingsrätt
Med tanke på rättssäkerheten har domstolsväsendet en viktig roll i kontrollsystemet för underrättelseverksamheten. För de underrättelsebefogenheter som på det mest allvarliga sättet ingriper i den grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna krävs det i första instans tillstånd av Helsingfors tingsrätt. På grundval av 5 a kap. 35 § 6 mom. i polislagen och 116 § 6 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet får klagan mot beslutet anföras hos Helsingfors hovrätt, där klagan ska behandlas skyndsamt. Också underrättelsetillsynsombudsmannen har rätt att anföra klagan över ett beslut i ett tillståndsärende som gäller användning av en metod för underrättelseinhämtning.
Att utöva tillsyn över en oberoende domstols rättskipningsverksamhet hör inte till underrättelsetillsynsutskottets uppgifter. Domstolen är dock en synnerligen central aktör i den juridiska kontrollen av användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet är därför intresserat av domstolens erfarenheter särskilt för utskottets uppgift att följa och främja tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna.
Utskottet bevakar att Helsingfors tingsrätt och domstolsväsendet även i övrigt har tillräckliga resurser och förutsättningar att sköta sina uppgifter i anslutning till den juridiska kontrollen av användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet noterar med tillfredsställelse att Helsingfors tingsrätt har fått tillgång till lämpliga lokaler för behandling av tillståndsansökningar som gäller användning av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet vill uppmärksamma statsrådet på vikten av att säkerställa att Helsingfors tingsrätt har nödvändiga förutsättningar för att sköta de jouruppgifter dygnet runt som är en följd av underrättelselagstiftningen.
Dataombudsmannen
Underrättelsetillsynsombudsmannen övervakar utöver hur metoder för underrättelseinhämtning används även att användningen av underrättelseinformation är lagenlig. Underrättelseinformation kan också innehålla personuppgifter. Bestämmelser om lagring i register och annan behandling av personuppgifter finns i den lagstiftning om behandling av personuppgifter som hör till dataombudsmannens tillsynsbehörighet.
Centrala lagar med avseende på skyddet av personuppgifter i underrättelseverksamhet är lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018; den s.k. dataskyddslagen avseende brottmål), lagen om behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten (332/2019) och lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019). Den sistnämnda lagen innehåller särskilda bestämmelser om behandlingen av personuppgifter vid skyddspolisen. Bestämmelser om behandling av personuppgifter i samband med säkerhetsutredningar finns i säkerhetsutredningslagen.
Underrättelsetillsynsombudsmannen och dataombudsmannen ser ut att ha delvis samma uppgifter, även om de är två självständiga och oberoende tillsynsmyndigheter. Underrättelsetillsynsombudsmannen övervakar underrättelseverksamheten och skyddspolisens övriga verksamhet. Dataombudsmannen är en allmän myndighet som övervakar dels registreringen av, dels behandlingen av personuppgifter i register. I dataombudsmannens uppgifter ingår behandling av personuppgifter i all verksamhet inom skyddspolisen och försvarsmakten.
Dataombudsmannens befogenheter avviker från underrättelsetillsynsombudsmannens befogenheter. Dataombudsmannen får utifrån bestämmelserna i dataskyddslagen avseende brottmål utföra inspektioner i en personuppgiftsansvarigs eller ett personuppgiftsbiträdes utrymmen (48 §). Den registrerade har rätt att be dataombudsmannen kontrollera lagenligheten i personuppgifter och behandlingen av dem bland annat i personregister som förs för att skydda den nationella säkerheten och som den registrerade själv inte har rätt att få insyn i (28–29 §). Dataombudsmannens åtgärder kan vara till exempel varning eller anmärkning till den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet, meddelande av ett temporärt eller permanent behandlingsförbud, föreläggande om att avbryta överföring av uppgifter, föreläggande om rättelse och utplåning av personuppgifter och föreläggande om att inom en viss tid se till att uppgiftsbehandlingen är förenlig med bestämmelserna (51 §). Dataombudsmannen får förena föreläggandena med vite (52 §).
Tack vare tilläggsresurser 2019 har dataombudsmannen kunnat effektivisera den systematiska tillsynen över behandlingen av personuppgifter på myndigheterna för den inre säkerheten. Ombudsmannen har inte upptäckt några särskilda problem med behandlingen av civil underrättelseinhämtning vare sig vid tillsynen över behandlingen av personuppgifter på skyddspolisen enligt inspektionsplanen för 2020 eller vid övrig tillsyn över behandlingen av personuppgifter på skyddspolisen.
Vid en inspektion 2020 av det förfarande för säkerhetsutredning av person som föreskrivs i säkerhetsutredningslagen uppmanade biträdande dataombudsmannen skyddspolisen att uppdatera konsekvensbedömningarna av skyddet för personuppgifter.
På grund av att underrättelsetillsynsombudsmannens och dataombudsmannens praktiska arbetsuppgifter delvis är parallella och överlappande är det nödvändigt att ombudsmännen samarbetar smidigt. Enligt information till utskottet har samarbetet mellan ombudsmännen varit problemfritt och smidigt under året.
De högsta laglighetsövervakarna
Enligt grundlagen ska justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän, offentligt anställda arbetstagare och också andra följer lag och fullgör sina skyldigheter, när de sköter offentliga uppdrag. De högsta laglighetsövervakarna övervakar att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.
För de högsta laglighetsövervakarna har det genom lagstiftningen och delvis också genom det praktiska arbetet utformats vissa prioriteringar och särskilda fokusområden beträffande tillsynsobjekten. Det har lett till en smärre differentiering av laglighetsövervakarnas uppgifter. Enligt 1 § i lagen om fördelningen av åligganden mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman (1224/1990) är justitiekanslern befriad från skyldigheten att övervaka att lagen följs bland annat i ärenden som hör till justitieombudsmannens behörighet och som gäller försvarsministeriet (med undantag för laglighetskontrollen i fråga om statsrådets och dess medlemmars ämbetsåtgärder) och försvarsmakten. I tvångsmedelslagen (806/2011), polislagen, lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015) och lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten (255/2014) har inrikesministeriet, finansministeriet och försvarsministeriet ålagts skyldighet att årligen till justitieombudsmannen lämna en berättelse om hemliga metoder för inhämtning av information och hemliga tvångsmedel i sin verksamhet. Enligt 19 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten ska underrättelsetillsynsombudsmannen årligen lämna en berättelse om sin verksamhet till riksdagen, riksdagens justitieombudsman och statsrådet. Dessutom ska inrikesministeriet enligt 5 a kap. 60 § i polislagen och försvarsministeriet enligt 107 § i lagen om militär underrättelseverksamhet årligen till underrättelsetillsynsutskottet, underrättelsetillsynsombudsmannen och riksdagens justitieombudsman lämna en berättelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats samt hur skyddet för underrättelseinhämtningen har använts och användningen övervakats.
Därmed ligger tyngdpunkten i den högsta laglighetskontrollen av underrättelsemyndigheternas verksamhet på riksdagens justitieombudsman, även om justitiekanslern och justitieombudsmannen har lika befogenheter att övervaka att de civila och de militära underrättelsemyndigheternas verksamhet är lagenlig. Detsamma gäller underrättelsetillsynsombudsmannens övervakning av verksamhetens lagenlighet.
I den högsta laglighetskontrollen av underrättelseinhämtning har riksdagens justitieombudsman i praktiken fokuserat sin verksamhet på övervakning av övervakningen, det vill säga på den interna laglighetskontrollen av underrättelsemyndigheterna (se Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2020, s. 273). Under 2020 fick justitieombudsmannen inga klagomål som gällde underrättelseverksamhet (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2020, s. 275). Under året pågick justitieombudsmannens inspektion av hemlig informationsinhämtning och delvis också av underrättelseverksamhet inom skyddspolisen och försvarsmakten (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2020, s. 270).
Riksdagens justitieombudsmans övervakning av underrättelsetillsynsombudsmannen har enligt berättelsen från justitieombudsmannen dock mer karaktären av samarbete än av traditionell granskande laglighetskontroll, även om inte heller det är uteslutet (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2020, s. 275).
Utskottet anser det vara viktigt att riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen vid sina möten tar ställning till bland annat frågor om tolkningen och tillämpningen av underrättelselagstiftningen. Det är viktigt i synnerhet i ett läge där det på grund av att lagstiftningen är ny ännu inte har etablerats någon tillämpningspraxis, och särskilt i de ärenden som underrättelsemyndigheterna har rätt att besluta om utan domstolstillstånd. Det är bra att justitieombudsmannen på eget initiativ har tagit upp ett ärende för utredning som gäller tolkningen av den så kallade brandväggsbestämmelsen i underrättelselagstiftningen (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2020, s. 275). Justitieombudsmannen fattade ett beslut i ärendet i år.
Enligt en explicit bestämmelse i 108 § i grundlagen har justitiekanslern i statsrådet till uppgift att övervaka lagligheten av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder. Laglighetskontrollen av regeringsmakten har i praktiken blivit en betydande del av justitiekanslerns tillsynsverksamhet. Också inom underrättelseverksamheten gäller justitiekanslerns övervakning statsrådets och republikens presidents åtgärder, likaså inrikesministeriets och försvarsministeriets verksamhet i styrningen och övervakningen av underrättelseverksamheten samt vid verkställigheten av statsrådets och republikens presidents beslut. Justitiekanslerns laglighetskontroll gäller således den strategiska nivån på styrningen och övervakningen av underrättelseverksamheten samt utnyttjande av underrättelseinformation i den högsta statsledningen.
Under året gjorde justitiekanslern inspektionsbesök på försvarsministeriet och inrikesministeriet. Då gick man in på hur styrningen av den militära och civila underrättelseinhämtningen fungerar samt hur prioriteringarna inom den militära och den civila underrättelseinhämtningen har styrts och övervakats. Dessutom diskuterade man hur det fungerade att skilja åt strategisk styrning och övervakning å ena sidan och den operativa nivån å andra sidan i styrningen av underrättelseverksamheten och samordningen av underrättelseverksamheten. Vid inspektionsbesöken kontrollerade justitiekanslern också styrdokumenten för underrättelse (Justitiekanslerns i statsrådet berättelse för år 2020, s. 103).
Biträdande justitiekanslern avgjorde ett jävsärende som hade kommit fram vid inrikesministeriets laglighetskontroll av skyddspolisen (OKV/58/10/2020). Det gällde två tjänstemän som varit tjänstlediga från skyddspolisen och deltagit i laglighetskontrollen av skyddspolisen. Biträdande justitiekanslern ansåg att tjänstemännen var jäviga på grund av de så kallade generalklausulerna. Han klandrade inte tjänstemännen, utan ansåg att ministeriet borde ha bedömt deras jävsställning. Biträdande justitiekanslern delgav inrikesministeriet sin uppfattning i jävsfrågan.
Med avseende på laglighetskontrollen följer justitiekanslern kontinuerligt också republikens presidents och statsrådets verksamhet inklusive republikens presidents och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskotts (TP-UTVA) verksamhet. Syftet med tillsynsåtgärderna har varit att säkerställa och införa metoder för strategisk styrning som är hållbara med avseende på god förvaltning och rättsordningen (Justitiekanslerns i statsrådet berättelse för år 2020, s. 103).
Utskottet anser det vara mycket viktigt att också den högsta regeringsmakten inom underrättelseverksamheten är föremål för konkret laglighetskontroll och att tillsynen utöver strategisk styrning och övervakning av underrättelseverksamheten också riktas in på begäranden om underrättelseinhämtning hos underrättelsemyndigheterna samt användningen av underrättelsemyndigheternas tjänster för regeringsmakten och utnyttjandet av underrättelseinformation.
Intern laglighetskontroll 2020
Inrikesministeriet
Inrikesministeriet och skyddspolisen svarar för den interna tillsynen över de civila underrättelsemyndigheterna. Vid inrikesministeriet är laglighetskontrollen ett uppdrag för enheten för nationell säkerhet.
Skyddspolisen ska enligt 24 § i statsrådets förordning om civil underrättelseinhämtning (709/2019) årligen lämna en utredning till inrikesministeriet om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av dem har använts och övervakats. I utredningen ska följande nämnas för varje metod för underrättelseinhämtning: 1) antalet beslut om en metod för underrättelseinhämtning, 2) i 5 a kap. 3 § i polislagen avsedda föremål för civil underrättelseinhämtning som beslut om en metod för underrättelseinhämtning grundar sig på och i 3 § i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik avsedda föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik, 3) antalet personer som har varit föremål för en metod för underrättelseinhämtning då beslutet om användning av en metod för underrättelseinhämtning har gällt en person, 4) antalet uppgifter på årsbasis som avses i 21 § 6–10 punkten, 5) antalet beslut om registrering av informationskälla, 6) en bedömning av betydelsen av den civila underrättelseinhämtningen och metoderna för underrättelseinhämtning, 7) uppgift om anmälan som ska överföras till brottsbekämpningen, 8) en underrättelse om användningen av metoder för underrättelseinhämtning, 9) genomförda förbud mot avlyssning och observation, kopieringsförbud samt förbud mot underrättelseinhämtning, 10) antalet yppandeförbud och 11) problem, utvecklingsbehov och andra viktiga omständigheter som framkommit i samband med verksamheten. Dessutom ska det ges information om antalet vilseledande eller förtäckta registeranteckningar och falska handlingar samt deras art. Inrikesministeriet å sin sida ska årligen lämna berättelser till underrättelsetillsynsutskottet och till riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av dem har använts och övervakats.
Utskottet har mottagit skyddspolisens detaljerade rapport till inrikesministeriet om hur metoderna för underrättelseinhämtning och skyddandet av civil underrättelseinhämtning användes och övervakades 2020 (11.3.2021 SMDno-2021-75). Enligt inrikesministeriet är skyddspolisens utredning till ministeriet ändamålsenlig och ger relevanta uppgifter om verksamheten.
Inrikesministeriet uppger att dess egen roll och uppgifter i styrningen och övervakningen av den civila underrättelseverksamheten har uppdaterats. Styrningen är mer strategisk än tidigare. Ministeriets styrning omfattar traditionell resultatstyrning, styrning av den nya civila underrättelseinhämtningen, lagberedning, tillsyn över verksamheten och resursstyrning med hjälp av ram- och budgetförfarandet. Inrikesministeriets prioriteringar inom den civila underrättelseinhämtningen styr skyddspolisens inhämtning av information och rapportering.
När innehållet i och inriktningen i laglighetskontrollen av skyddspolisen utvecklas är det enligt ministeriet viktigt att samordna övervakningen med all extern övervakning. Kontrollen ska vara heltäckande och formerna för kontrollen ska komplettera varandra. Ministeriet fokuserar på den administrativa övervakningen av skyddspolisen, som ministeriets laglighetskontroll anknyter till på ett naturligt sätt. Ärenden som gäller laglighetskontroll behandlas av inrikesministeriets enhet för nationell säkerhet och ledningen för skyddspolisen på månatliga möten.
Inrikesministeriet utförde dessutom 2020 en inspektion som kompletterade underrättelsetillsynsombudsmannens verksamhet och gällde skyddspolisens användning och övervakning av hemliga metoder för inhämtning av information och skyddande av dem. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. i polislagen och avsikten är att förebygga, avslöja och avvärja brott. Vid inspektionen gjorde inrikesministeriet en bedömning av om verksamheten är lagenlig och ändamålsenlig. Inspektionsberättelsen har skickats till riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen för kännedom. Också underrättelsetillsynsutskottet har fått berättelsen.
Inrikesministeriet anser i sin berättelse att det är ändamålsenligt att det har avsatts mer resurser för intern laglighetskontroll inom skyddspolisen och att kontrollen har blivit mer oberoende i och med att den blev en separat funktion redan före 2020. Dessutom har det utförts kontinuerliga laglighetsinspektioner på skyddspolisen. Ministeriet välkomnar att kontrollen i allt högre grad inriktas på kärnan i verksamheten. I information till inrikesministeriet har det inte kommit fram några systemiska eller allvarliga kvalitetsfel eller andra allvarliga fel. Inrikesministeriet anser att utredningen om skyddspolisens användning av hemliga metoder för inhämtning av information och om användningen och övervakningen av skyddet av dem uppfyller kraven.
Utskottet har ingenting att anmärka med anledning av berättelsen från inrikesministeriet.
Försvarsministeriet
Försvarsministeriet och Huvudstaben svarar för den interna övervakningen av den militära underrättelseverksamheten. Vid ministeriet svarar förvaltningspolitiska avdelningens lagberednings- och rättsenhet för övervakningen. Den administrativa styrningen av den militära underrättelseverksamheten hör på ministeriet till försvarspolitiska avdelningens enhet för nationellt försvar. Vid Huvudstaben sköts den interna laglighetskontrollen av juridiska avdelningen under ledning av försvarsmaktens assessor.
Militärunderrättelsemyndigheterna ska enligt 2 § i försvarsministeriets förordning om övervakningen av den militära underrättelseinhämtningen inom försvarsförvaltningen och om de berättelser som ska lämnas för övervakningen (1000/2019) årligen till försvarsministeriet lämna en redogörelse om hur metoderna för underrättelseinhämtning har använts och användningen övervakats. I redogörelsen ska följande nämnas för varje metod för underrättelseinhämtning: 1) antalet beslut om en metod för underrättelseinhämtning, 2) föremål för den militära underrättelseinhämtningen som beslut om en metod för underrättelseinhämtning grundar sig på, 3) antalet personer som har varit föremål för en metod för underrättelseinhämtning då beslutet om användning av en metod för underrättelseinhämtning har gällt en person, 4) antalet uppgifter på årsbasis som avses i 24 § 6–10 punkten i statsrådets förordning om metoder för underrättelseinhämtning inom militär underrättelseverksamhet (711/2019), 5) antalet beslut om registrering av informationskälla, 6) en bedömning av betydelsen av den militära underrättelseinhämtningen och metoderna för underrättelseinhämtning, 7) uppgift om överföring av anmälan som görs till brottsbekämpningen, 8) en underrättelse om användningen av metoder för underrättelseinhämtning 9) genomförda förbud mot underrättelseinhämtning och kopieringsförbud, 10) antalet yppandeförbud och 11) problem, utvecklingsbehov och andra viktiga omständigheter som framkommit i samband med verksamheten. Också antalet vilseledande eller förtäckta registeranteckningar och falska handlingar samt deras typ ska nämnas i utredningen.
I 24 § i statsrådets förordning om metoder för underrättelseinhämtning inom militär underrättelseinhämtning föreskrivs det om ett protokoll över underrättelseinhämtning som avser datatrafik. I protokollet – och därmed också i utredningen till försvarsministeriet – ska det på grundval av 86 § 1 mom. 1 punkten i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om båda parterna i kommunikationen befann sig i Finland) antecknas mängden information som utplånats (24 § 5 punkten), på grundval av 86 § 1 mom. 2 punkten i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om avsändaren, mottagaren eller den som upptar kommunikationen har skyldighet eller rätt att vägra vittna om informationen) specificerade uppgifter om utplåningsåtgärd, tidpunkt för utplåningen och grund för utplåningen (24 § 6 punkten), på grundval av 82 § 2 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet (dvs. om det är fråga om ett meddelande som omfattas av underrättelseförbud) mängden utplånad information (24 § 7 punkten), mängden datatrafik som erhållits med hjälp av användning av sökbegrepp (24 § 8 punkten) och mängden datatrafik som har kommit till fortsatt manuell behandling inom underrättelseinhämtningen som avser datatrafik (24 § 9 punkten).
Utskottet har tagit emot militärunderrättelsemyndighetens heltäckande berättelse om försvarsministeriets användning och övervakning av metoder för underrättelseinhämtning och skyddandet av den militära underrättelseinhämtningen 2020 (FSM 12.3.2021, granskningsberättelse) och en kompletterande utredning (FSM 29.4.2021, tilläggsutredning).
Försvarsministeriet uppger att det under året gjorde tre inspektionsbesök vid huvudstabens underrättelseavdelning i samarbete med huvudstabens juridiska avdelning. I tillsynsverksamheten har försvarsministeriet granskat alla beslut och protokoll från militärunderrättelsemyndigheten 2020. Dessutom granskade ministeriet alla inspektionsberättelser från huvudstabens juridiska avdelning. Försvarsministeriet observerade inga särskilda utvecklingsobjekt eller lagstridiga förfaranden i sin laglighetsövervakning av militär underrättelseinhämtning 2019.
Utskottet har ingenting att anmärka med anledning av försvarsministeriets berättelse.
Skyddspolisen och Huvudstaben
Skyddspolisen har utvecklat sin interna kontroll dels genom att organisera den interna laglighetsövervakningen som en separat funktion som säkerställer oberoende tillsyn, dels genom att satsa på förhandskontroll och tillsyn i realtid. Skyddspolisen har en intern heltidsanställd laglighets-övervakare och operativa jurister. De operativa juristerna ska stödja underrättelseledarna när de beslutar om användningen av metoder för underrättelseinhämtning eller om ansökning om användning av dem. Den interna laglighetsövervakningen har genomfört laglighetskontroller inom olika ämnesområden och utifrån inspektionerna har verksamheten kunnat vidareutvecklas. Inspektionsberättelserna har sänts till underrättelsetillsynsombudsmannen för kännedom. Syftet med utvecklingsåtgärderna inom den interna laglighetsövervakningen är dels att kontrollera formaliteter, dels att övergå till att övervaka själva innehållet i verksamheten.
Skyddspolisen ordnade interna kurser i civil underrättelselagstiftning för underrättelseledare och annan personal. Dessutom deltog personalen bland annat i utbildning som ordnades av Polisyrkeshögskolan och försvarsmakten.
Inom försvarsmakten hör den interna laglighetsövervakningen av den militära underrättelseinhämtningen vid Huvudstaben till laglighetsövervakningssektorn på juridiska avdelningen, som leds av försvarsmaktens assessor. Juridiska avdelningen meddelade anvisningar om hur den interna laglighetsövervakningen ska ordnas inom försvarsmakten.
Försvarsmaktens interna laglighetsövervakning utför tematiska inspektioner av den militära underrättelseverksamheten i överensstämmelse med årsplanen och inspektioner av enskilda teman och objekt. Dessutom utför den interna laglighetsövervakningen kvartalskontroller av militärunderrättelsemyndighetens beslut och protokoll. Årsberättelsen över inspektionsverksamheten lämnades till underrättelsetillsynsombudsmannen.
Också inom försvarsförvaltningen är det viktigt att den interna laglighetsövervakningen hålls åtskild från chefernas operativa juridiska expertstöd. Myndigheternas egen juridiska sakkunskap plus en fungerande och heltäckande chefsövervakning är framträdande faktorer för att trygga lagenligheten i verksamheten.
Utskottet anser att skyddspolisen och Huvudstaben har ordnat den interna laglighetsövervakningen och det operativa juridiska stödet på ett bra sätt. För att underrättelseverksamheten ska vara godtagbar och förtroendet för verksamheten upprätthållas är det av största vikt att underrättelsemyndigheterna och deras personal själva bygger upp en finländsk underrättelsekultur baserad på respekt för lagstiftningen och för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.
Utskottets viktigaste slutsatser
Underrättelsetillsynsombudsmannen beskriver det första ofullständiga verksamhetsåret 2019 och den första halvan av verksamhetsåret 2020 som en inledningsfas för underrättelsetillsynen och den andra halvan av 2020 som en etableringsfas för tillsynen. Underrättelsetillsynsombudsmannens verksamhet har kunnat etableras friktionsfritt. Tillsynsarbetet har varit bra och heltäckande. Underrättelsetillsynsombudsmannen är en självständig och oberoende laglighetsövervakare. Det är viktigt att ombudsmannen avhåller sig från att ge underrättelsemyndigheterna långtgående rättsligt expertstöd så att ombudsmannen kan bedöma lagenligheten i deras verksamhet på ett trovärdigt sätt i efterhand.
Underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen bör ha adekvata resurser för sin verksamhet. För att övervaka underrättelseverksamheten måste funktionen ha juridisk och teknisk sakkunskap som är oberoende av underrättelsemyndigheterna. Under året inledde en administrativ assistent och en specialsakkunnig sitt arbete vid ombudsmannafunktionen. Om resurserna är tillräckliga eller inte måste bedömas när det finns större erfarenheter av verksamheten och volymen av tillsynsverksamheten ökar. Det bör beaktas att det också ingår i ombudsmannens uppdrag att övervaka annan verksamhet vid skyddspolisen än bara underrättelseinhämtning. Vid behov ska åtgärder vidtas för att ha kvar funktionens resurser, inklusive IKT-expertis, på den nivå som krävs för att säkerställa effektiv och heltäckande tillsyn.
Underrättelsetillsynsutskottet har tidigare noterar att underrättelsetillsynsombudsmannen inte har någon ställföreträdare som har rätt att utöva de befogenheter som i lag föreskrivs för ombudsmannen, om ombudsmannen är förhindrad. Utskottet har ansett att denna brist i tillsynsmekanismen måste avhjälpas snabbt och uppmanat statsrådet att så snart som möjligt vidta nödvändiga åtgärder (UndUB 1/2020 rd, s. 11 och 18). Justitieministeriet har enligt uppgift inlett lagberedning i frågan och utskottet anser att beredningen bör slutföras snabbt.
Domstolsväsendet måste likaså ha tillräckliga resurser och förutsättningar för att sköta sina uppgifter inom den juridiska kontrollen av användningen av metoder för underrättelseinhämtning. Utskottet vill uppmärksamma statsrådet på vikten av att säkerställa att Helsingfors tingsrätt har nödvändiga förutsättningar för att sköta de jouruppgifter dygnet runt som är en följd av underrättelselagstiftningen.
Utskottet anser det vara viktigt att riksdagens justitieombudsman och underrättelsetillsynsombudsmannen vid sina möten tar ställning till bland annat frågor om tolkningen och tillämpningen av underrättelselagstiftningen. Det är viktigt i synnerhet i ett läge där det på grund av att lagstiftningen är ny ännu inte har etablerats någon tillämpningspraxis, särskilt i de ärenden som underrättelsemyndigheterna har rätt att besluta om utan domstolstillstånd.
Justitiekanslern ska övervaka lagligheten av statsrådets och republikens presidents ämbetsåtgärder. Utskottet anser det vara synnerligen viktigt att också den högsta regeringsmakten är föremål för konkret laglighetsövervakning även inom underrättelseverksamheten.