Suosituksen tavoitteet ja sisältö

Euroopan komissio on antanut 7.9.2022 ehdotuksen neuvoston suositukseksi varhaiskasvatusta koskevien Barcelonan tavoitteiden tarkistamiseksi. Uudessa suosituksessa on aikaisempien määrällisten tavoitteiden lisäksi varhaiskasvatusta ja sen henkilöstöä koskevia laadullisia tavoitteita. Euroopan neuvoston lopullinen, 29.11.2022 päivätty versio asiasta on hyväksytty 8.12.2022.  

Suosituksen tavoitteena on sekä naisten työmarkkinoille osallistumisen helpottaminen että lasten sosiaalisen ja kognitiivisen kehityksen edistäminen. Tavoitteena on kannustaa jäsenvaltioita kansalliset olosuhteet huomioon ottaen lisäämään lasten osallistumista helposti saatavilla olevaan sekä kohtuuhintaiseen ja laadukkaaseen varhaiskasvatukseen naisten työmarkkinoille osallistumisen helpottamiseksi. Samoin pyrkimyksenä on edistää lasten sosiaalista ja kognitiivista kehitystä ja koulumenestystä ottaen huomioon erityisesti haavoittuvassa asemassa olevat tai heikommista lähtökohdista tulevat lapset. Lisäksi suosituksessa suositellaan jäsenmaita suorittamaan tiedonkeruuta sekä seuraamaan tavoitteiden toteutumista ja raportoimaan suosituksen toimeenpanosta komissiolle. 

Valiokunnan näkemyksen mukaan esitetyt suositukset ovat monilta osin kannatettavia ja linjassa valiokunnan koulutuspoliittisesta selonteosta antaman mietinnön ja siinä esitettyjen kannanottojen (SiVM 19/2021 vp — VNS 1/2021 vp) kanssa. Kyseisessä mietinnössä on käsitelty varhaiskasvatusta osana suomalaisen koulutusjärjestelmän kokonaisuutta sekä edellytetty muun muassa varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamista ja laadun kehittämistä, oppimisen tuen järjestelmän kehittämistä varhaiskasvatuksesta lähtien, maksuttoman varhaiskasvatuksen huomioimista osana varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista sekä kasvatus- ja opetusalan henkilöstön riittävän saatavuuden turvaamista. Valiokunta pitää hyvänä, että suosituksessa käytetään Suomessakin vakiintunutta termiä varhaiskasvatus (early childhood education and care, ECEC) aiemman lastenhoidon sijasta. 

Suosituksen mukaisten tavoitteiden saavuttaminen ei kuitenkaan ole kaikilta osin ongelmatonta. Haasteena on muun muassa alle kolmevuotiaiden lasten osallistumisasteen nostaminen. Suomessa kyseinen osallistumisaste oli vuonna 2021 noin 35,5 prosenttia, kun suosituksessa esitetty tavoite on 45 prosenttia. Osallistumisasteen alhaisuuteen vaikuttavat niin Suomessa kuin monissa muissakin maissa vanhempainvapaajärjestelmät ja Suomessa vanhempainvapaiden ohella lasten kotihoidon tuki, jota on mahdollista käyttää siihen saakka, kunnes perheen nuorin lapsi täyttää kolme vuotta. Huomionarvoista on myös se, että Suomessa kaikilla lapsilla on laissa säädetty subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen, joten osallistumisasteeseen vaikuttavat muun muassa perheiden valinnat varhaiskasvatuspalveluiden käytöstä, eikä kyse ole siitä, ettei oikeutta varhaiskasvatuspalveluihin olisi.  

Valiokunta valtioneuvoston kannan mukaisesti pitää tärkeänä lisätä haavoittuvassa asemassa olevien lasten osallistumista varhaiskasvatukseen ja huomioida se, että varhaiskasvatuksen hallinnointia ja erityisesti tiedonkeruuta koskevat toimenpidesuositukset ovat Suomen kannalta ongelmallisia, koska esimerkiksi tietojen kerääminen haavoittuvassa asemassa olevien lasten osallistumisasteesta ei kansallisen lainsäädäntömme mukaan ole mahdollista. 

Vaikka käsiteltävänä olevan suosituksen tavoitteet ovat pääasiassa kannatettavat ja kansallinen lainsäädäntömme niihin jo monilta osin vastaakin, valiokunta pitää tärkeänä, että suosituksen sisällön laajentamista myös laadullisiin tekijöihin tarkastellaan myös oikeusperustan ja unionin toimivallan kannalta. Tähän liittyy niin ikään kysymys varhaiskasvatuksen hallinnon ja lainsäädännön alasta. 

Suosituksen oikeusperusta ja Euroopan unionin toimivalta

Käsiteltävänä olevan suosituksen keskeisenä tavoitteena on naisten aseman parantaminen työmarkkinoilla. Keinot tavoitteen saavuttamiseksi koskevat suurelta osin varhaiskasvatuksen järjestämisen tapoja, jotka halutaan tietyiltä osin yhdenmukaistaa jäsenvaltioissa samaan viitekehykseen. Suositukset koskevat edellä tässä lausunnossa todetun mukaisesti esimerkiksi varhaiskasvatukseen osallistumista ja sen alueellista jakaantumista, saavutettavuutta ja kohtuullista hintaa sekä kouluikäisten lasten koulupäivän ulkopuolista toimintaa, henkilöstön työoloja ja osaamista sekä palkkaerojen kaventamista.  

Asetetuissa tavoitteissa kyse on suosituksesta, ja sivistysvaliokunta valtioneuvoston kantaan yhtyen pitää tärkeänä, että suosituksesta ei tule aiheutua suoria velvoitteita jäsenmaille. Valiokunta on johdonmukaisesti korostanut, että päätöksenteko koulutuspolitiikasta tulee pitää jäsenmaissa (esim. SiVL 6/2021 vp — VNS 7/2020 vp ja SiVL 6/2021 vp — E 115/2021 vp).  

Suomessa varhaiskasvatus on osa koulutuspolitiikkaa, mutta nyt käsiteltävänä olevissa tavoitteissa varhaiskasvatusta koskevan sääntelyn sijoittuminen koulutuksen tai sosiaalipolitiikan alaan on epäselvää. EU-sääntelyn alalla molemmat edellä mainitut alat kuuluvat kuitenkin kansallisen toimivallan ydinalueisiin, ja unionin toimivalta kyseisillä aloilla on kevyttä.  

Varhaiskasvatuksen hallinnonalan siirto sosiaali- ja terveysministeriöltä opetus- ja kulttuuriministeriölle saatettiin loppuun vuonna 2018 toteutetulla lainsäädännön muutoksella (SiVM 5/2018 vp — HE 40/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että varhaiskasvatuksella toteutetaan yhtäältä perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisia sivistyksellisiä oikeuksia, mutta toisaalta varhaiskasvatusta koskevaa sääntelyä on ensisijaisesti arvioitava perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuna sosiaalipalveluna (PeVL 17/2018 vp, s. 2, PeVL 12/2015 vp, s. 3 ja PeVL 21/2016 vp, s. 2). Lisäksi on hyvä ottaa huomioon, että suosituksessa mainittu kouluikäisten lasten koulupäivän ulkopuolinen hoito (koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminta) ei ole varhaiskasvatusta, vaan osa perusopetuslain mukaista ja siten yleissivistävän koulutuksen alaan kuuluvaa toimintaa. 

Käsiteltävinä olevien varhaiskasvatuksen suositusten oikeusperustana on mainittu SEUT 292 artikla yhdessä SEUT 153(1)(i) artiklan kanssa, joista ensin mainittu koskee suositusten antamista ja toinen työelämän tasa-arvon edistämistä. Suosituksessa on viitattu eurooppalaista koulutusaluetta koskeviin tavoitteisiin (s. 7, 22 ja 35). Valtioneuvoston selvityksessä unionin toimivaltaa ja varhaiskasvatuksen lainsäädännöllistä asemaa koskevia kysymyksiä ei käsitellä. Valiokunta pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuksen alalla EU:n suosituksia valmisteltaessa tehtäisiin tarkemmin selkoa varhaiskasvatuksen asemasta kansallisessa lainsäädännössämme ja EU-sääntelyssä sekä näiden keskinäisestä suhteesta. 

Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan suosituksia ja muuta pehmeää sääntelyä (ns. soft law) käytetään EU:ssa mittavasti. Tähän lasketaan kuuluvaksi esimerkiksi erilaisia ohjeita, teknisiä asiakirjoja, tulkinnallisia asiakirjoja, päätöslauselmia ja tiedonantoja. Pehmeää sääntelyä käytetään erilaisiin tarkoituksiin, kuten tiedottamiseen, tulkinnan selkeyttämiseen, päätösten tukena sekä toiminnan viralliseen ja epäviralliseen ohjaamiseen. 

Pehmeän sääntelyn suhde unionin toimivaltaan ja virallisiin päätöksentekomenettelyihin jää usein epäselväksi. Perussopimukset eivät sisällä varsinaisia määräyksiä siitä, että neuvoston tulisi antaa esimerkiksi varhaiskasvatusta koskevia suosituksia. Käytännössä myös oikeusvaikutusten tulkinnassa on siirrytty pois perinteisestä jaottelusta sitoviin ja ei-sitoviin instrumentteihin. On tärkeä tiedostaa, että myös muodollisesti ei-sitovalla instrumentilla voi olla käytännön vaikutuksia esimerkiksi silloin, kun sillä ohjataan säädösten tulkintaa. 

Nyt käsiteltävänä olevassa suosituksessa suositellaan, että jäsenvaltiot raportoivat komissiolle suosituksen täytäntöönpanosta. Suosituksessa todetaan myös aikomus ottaa käyttöön unionin rahoitusta varhaiskasvatukseen tehtävien kansallisten uudistusten ja investointien tukemiseksi. Siten suositukseen sisältyy sekä toiminnallista että mahdollista rahoituksella ohjaamista, joilla voi olla vaikutusta kansallisesti säädettyyn toimintaan. 

Valiokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa on todettu, että sekä eurooppalainen ohjausjakso että unionin rahoituksella ohjaaminen ovat tapoja, joilla EU on viimeisten kymmenen vuoden aikana ulottanut ohjausvaltaansa kansallisen toimivallan aloille. Vaikka näiden alojen päätöksenteko kuuluu kansallisille parlamenteille, voidaan jäsenvaltioita esimerkiksi suosituksin sitouttaa uudistuksiin, joiden toteuttamista valvotaan ja vauhditetaan EU:n rahoituksen avulla. 

Valiokunta korostaa, että varhaiskasvatusta on mahdollista kehittää jäsenvaltioiden yhteistyönä myös hyviä käytäntöjä jakamalla, mikä myös suosituksen lopullisessa versiossa (s. 19, kohta 38) on tuotu esillehttps://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14785-2022-INIT/fi/pdf . 

Suurelle valiokunnalle erikseen huomioitavaksi

Suosituksen 29.11.2022 päivätty versio on hyväksytty EU:n työllisyys-, sosiaali-, terveys- ja kuluttaja-asiain neuvostossa 8.12.2022. Asia saapui eduskuntaan 30.11.2022 ja edelleen sivistysvaliokuntaan 1.12.2022. Sivistysvaliokunnalla ei ole ollut mahdollisuutta näkemyksensä esittämiseen asian valmisteluvaiheessa. Valiokunta pitää tärkeänä luoda menettelytavat, joilla varmistetaan se, että valiokunnalla on toimialaansa koskien mahdollisuus esittää omat kantansa riittävän aikaisin asian valmisteluvaiheessa.