Yleistä
Ulkomaalaislakiin on kuluvalla vaalikaudella tehty useita muutoksia, joilla on otettu hallitusohjelman mukaisesti käyttöön EU:n määritelmä-, menettely- ja paluudirektiivien mahdollistamia tiukennuksia (esim. HaVM 2/2025 vp — HE 143/2024 vp, HaVM 17/2024 vp — HE 29/2024 vp ja HaVM 10/2024 vp — HE 30/2024 vp). Käsiteltävänä olevassa esityksessä ehdotetaan muutoksia muun muassa turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastamista, kansainvälistä suojelua saaville myönnettäviä matkustusasiakirjoja ja karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskevaan ulkomaalaislain (301/2004) sääntelyyn.
Ehdotetuilla muutoksilla pyritään tehostamaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusmenettelyä ja kielteisen päätöksen saaneiden maasta poistamista. Tavoitteena on myös osaltaan estää turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttöä. Lisäksi alkuperämaahan matkustamisen vaikutusta suojeluaseman lakkauttamiseen selkeytetään.
Hallintovaliokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyajat ovat vuosien 2015—2016 merkittävän hakemusmäärän kasvun jälkeen pitkittyneet. Maahanmuuttovirastossa on tehty käsittelyaikojen lyhentämiseksi erilaisia kehittämistoimenpiteitä. Esimerkiksi kuulemisia ja turvapaikkapuhutteluja järjestetään myös etäyhteyden välityksellä. Näiden lisäksi tarvitaan kuitenkin myös lainsäädännöllisiä keinoja, joiden avulla hakemusten käsittelyä voidaan sujuvoittaa. Valiokunta toteaa, että hakemusten käsittelyn tehostamisella voidaan saavuttaa merkittäviäkin säästöjä vastaanoton kustannuksissa.
Maahanmuuttovirastossa on viime vuosina panostettu voimakkaasti lupaprosessien sujuvoittamiseen ja etenkin automaatio- ja ICT-kehitykseen, joilla tavoitellaan muun ohella käsittelyaikojen lyhentämistä ja kustannustehokkuuden lisäämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että Maahanmuuttoviraston eri prosesseissa hyödynnetään lainsäädännön mahdollistamin tavoin mahdollisimman tehokkaasti automaatiota ja muita teknologisia ratkaisuja. Myös mahdollisuuksia hyödyntää tekoälyä nykyistä laajemmin on syytä selvittää. Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyssä teknologiaa ei kuitenkaan voida kaikilta osin hyödyntää samaan tapaan kuin muissa asioissa.
Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä korostanut tehokkaan palautusjärjestelmän merkitystä muuttoliikkeen hallinnassa. Valiokunta pitää turvapaikkajärjestelmän toimivuuden ja myös sen uskottavuuden kannalta erittäin tärkeänä, että kansainvälistä suojelua koskevien päätösten yhteydessä tehtävien karkottamis- ja käännyttämispäätösten täytäntöönpanoon sovelletaan jatkossa samaa menettelyä, mikä mahdollistaa etenkin uusintahakemusten yhteydessä nykyistä nopeamman täytäntöönpanon.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että ehdotettu sääntely on voimassa olevan EU-sääntelyn mukaista. Lisäksi valmistelun yhteydessä on varmistettu, että ehdotettu sääntely sopii yhteen heinäkuussa 2026 sovellettaviksi tulevien EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistukseen sisältyvien menettelyasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1348 kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta ja määritelmäasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1347 vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU kumoamisesta kanssa. Tässä yhteydessä on syytä selvyyden vuoksi korostaa, ettei uudistuksella puututa kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvaan tai oikeussuojakeinoihin.
Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin teknisin muutosehdotuksin.
Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan tarkastaminen
Maahanmuuttovirasto suorittaa osana turvapaikkatutkintaa turvapaikkapuhuttelun, jossa selvitetään suullisesti hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Turvapaikkapuhuttelussa selvitetään siis syyt, joiden vuoksi hakija on kansainvälistä suojelua hakenut. Turvapaikkapuhuttelu on yksi tärkeimmistä vaiheista turvapaikkamenettelyssä. Valiokunta pitää perusteltuna, että turvapaikkaprosessin painopistettä siirretään hallitusohjelman mukaisesti nykyistä vahvemmin turvapaikkapuhutteluun.
Lainsäädäntö mahdollistaa jo nykyisin turvapaikkapuhuttelun tallentamisen äänenä ja kuvana. Maahanmuuttovirasto tallentaakin käytännössä kaikki turvapaikkapuhuttelut äänenä. Äänitallenne säilytetään Maahanmuuttovirastossa kyseistä turvapaikkahakemusta koskevien tietojen yhteydessä. Tallenne on hakijan tai hänen avustajansa saatavilla menettelyn aikana. Valiokunta pitää puhuttelun tallentamista tärkeänä sekä hakijan että puhuttelijan oikeusturvan näkökulmasta.
Turvapaikkapuhuttelusta laaditaan pöytäkirja, johon kirjataan hakijan esittämät asiaan vaikuttavat seikat huolellisesti ja objektiivisesti. Myös hakijan avustajan esittämät kysymykset ja niihin annetut vastaukset kirjataan pöytäkirjaan samoin kuin se, jos hakija kieltäytyy vastaamasta hänelle esitettyyn kysymykseen. Turvapaikkapuhuttelupöytäkirjaan tehdään merkintä myös esimerkiksi hakijan mahdollisista voimakkaista tunnetiloista.
Menettelydirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että henkilökohtaisesta puhuttelusta laaditaan joko yksityiskohtainen ja tosiasioihin perustuva pöytäkirja, josta käyvät ilmi puhuttelun kaikki sisällölliset seikat, tai sen sanatarkka selostus. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös Ruotsissa ja Norjassa puhuttelusta laaditaan yksityiskohtainen ja tosiasioihin perustuva pöytäkirja samaan tapaan kuin Suomessa.
Voimassa olevan sääntelyn mukaan pöytäkirja tulkitaan hakijalle puhuttelun päätyttyä ja hänelle ilmoitetaan mahdollisuudesta tehdä siihen korjauksia ja lisäyksiä. Hakija vahvistaa pöytäkirjan sisällön allekirjoituksellaan. Hakijalle annetaan pöytäkirjasta jäljennös heti tai mahdollisimman pian puhuttelun jälkeen.
Perusteluista ilmenee, että nykyisin tulkki lukee pöytäkirjan sisällön kokonaan hakijalle Maahanmuuttoviraston puhuttelijan läsnä ollessa. Tämä kestää perusteluissa esitetyn arvion mukaan keskimäärin 1—3 tuntia puhuttelun tyypistä ja sisällöstä riippuen. Jos pöytäkirjaa ei ehditä käydä kokonaan läpi samassa puhuttelutilaisuudessa, järjestetään uusi turvapaikkapuhuttelu vain sitä varten, että koko pöytäkirja saadaan tarkastettua. Jatkopuhuttelu järjestyy esimerkiksi Maahanmuuttoviraston tila- ja henkilöstöresursseista ja tulkkien saatavuudesta johtuen usein vasta pitkän ajan, jopa useiden kuukausien, päähän.
Avustajan ja hakijan suostumuksella voidaan jo nykyisin käyttää kevennettyä pöytäkirjan tarkastusta, jossa avustaja käy puhuttelun jälkeen pöytäkirjan läpi hakijan kanssa tulkin avustuksella, ja mahdolliset lisäykset ja korjaukset sekä allekirjoitettu pöytäkirja toimitetaan Maahanmuuttovirastoon sovitussa määräajassa. Tätä menettelyä käytetään saadun selvityksen mukaan varsin vähän.
Ehdotetun ulkomaalaislain 97 a §:n 4 momentin mukaan hakija saa nykyiseen tapaan pöytäkirjasta jäljennöksen heti tai mahdollisimman pian puhuttelun jälkeen. Säännöksessä ei kuitenkaan edellytetä, että Maahanmuuttoviraston puhuttelija käy pöytäkirjan kaikissa tilanteissa hakijan kanssa läpi puhuttelun päätyttyä. Tämä tarkoittaa sitä, että pöytäkirjaa ei jatkossa välttämättä tulkita hakijalle puhuttelun päätteeksi. Hakijalle annetaan ehdotetun säännöksen mukaan vähintään kahden viikon määräaika, jonka kuluessa tämä voi toimittaa pöytäkirjaan lisäyksiä ja korjauksia. Pöytäkirja voidaan jatkossakin tulkita hakijalle puhuttelun päätyttyä, jos Maahanmuuttovirasto katsoo sen tarkoituksenmukaiseksi.
Valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely mahdollistaa joustavuuden pöytäkirjan tarkastamisessa. Turvapaikkaprosessissa käsitellään erilaisia hakemuksia, minkä vuoksi esimerkiksi turvapaikkapuhuttelun kesto ja pöytäkirjan pituus vaihtelevat. Pöytäkirja voidaan jatkossa jättää joissain tilanteissa kokonaan tarkastamatta puhuttelutilaisuudessa. Näin voidaan saadun selvityksen mukaan menetellä esimerkiksi silloin, jos jo puhuttelussa on selvää, että hakijalle tullaan myöntämään turvapaikka. Näissäkin tilanteissa hakijalle annetaan määräaika, jonka kuluessa tämä voi toimittaa pöytäkirjaan lisäyksiä tai korjauksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että pöytäkirja jätetään puhuttelutilaisuudessa kokonaan tarkastamatta vain niissä tapauksissa, joissa se on asian luonteen vuoksi tarkoituksenmukaista.
Hallintovaliokunta tähdentää, että hallituksen esityksen perustelujen ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoituksena on noudattaa jatkossa pääsääntöisesti menettelyä, jossa hakijan kanssa käydään puhuttelun päätteeksi läpi ne osat pöytäkirjasta, joilla voidaan katsoa olevan merkitystä turvapaikkapäätöksen kannalta. Pöytäkirja tarkastetaan näissä tilanteissa vain olennaisin osin, mikä mahdollistaa Maahanmuuttoviraston puhutteluajan nykyistä paremman allokoinnin.
Mahdollisen muutoksenhakuprosessin näkökulmasta on tärkeää, että pöytäkirjaan merkitään selvästi, mitkä kohdat on tarkastuksessa korjattu ja mihin on tehty lisäyksiä. Jos hakija toimittaa tällaisiin jo puhuttelussa korjattuihin kohtiin myöhemmin korjauksia, katsotaan niiden lähtökohtaisesti heikentävän kertomuksen uskottavuutta ja hakijaa on todennäköisesti syytä kuulla uudelleen. Kun pöytäkirjan olennaiset osat käydään edellä todetuin tavoin hakijan kanssa läpi jo puhuttelutilaisuudessa, asiaa ei ole tarvetta palauttaa valitusvaiheessa Maahanmuuttoviraston käsittelyyn pelkästään pöytäkirjan tarkastamista varten. Valiokunta toteaa, että puhuttelun äänitallenne on käytettävissä myös muutoksenhakuvaiheessa.
Pöytäkirja voidaan myös nykyiseen tapaan käydä hakijan kanssa kokonaan sanasta sanaan läpi puhuttelun lopuksi. Näin on tarkoitus saadun selvityksen mukaan menetellä etenkin alaikäisten ja haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden puhutteluissa sekä nopeutetussa menettelyssä tutkittavien hakemusten osalta.
Viranomaisen on hallintolain (434/2003) 31 §:n mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Valiokunta katsoo, että Maahanmuuttovirastolla on kansainvälisen suojelun määrittävänä viranomaisena asiantuntemusta arvioida, milloin turvapaikkaperusteita on selvitetty päätöksen tekemisen kannalta riittävästi ja riittävä osaaminen valita, mitä sääntelyn mahdollistamaa menettelyä pöytäkirjan tarkastamisessa kussakin tilanteessa jatkossa käytetään. Valiokunta korostaa Maahanmuuttoviraston sisäisen ohjeistuksen merkitystä sääntelyn soveltamisessa. Ehdotetun lainsäädännön vaikutuksia prosessin sujuvuuteen, hakijoiden oikeusturvaan ja hallintotuomioistuinten työmäärään on kuitenkin syytä seurata.
Karkottamispäätöksen täytäntöönpano
Jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään, päätetään samalla asianomaisen ulkomaalaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maasta poistamispäätös tulee jättää tekemättä. Käännyttämisellä tarkoitetaan ulkomaalaislaissa ilman oleskelulupaa maahan saapuneen ulkomaalaisen maasta poistamista, jos hänelle ei maahan saapumisen jälkeen ole myönnetty oleskelulupaa (142 §:n 2 momentin 4 kohta). Maasta karkottamisella puolestaan tarkoitetaan ulkomaalaisen maasta poistamista silloin, kun ulkomaalainen oleskelee maassa Suomen viranomaisen myöntämällä määräaikaisella tai pysyvällä oleskeluluvalla tai sen jälkeen, kun hänen oleskelulupansa ei ole enää voimassa (143 §).
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan käytännössä lähes kaikista Maahanmuuttoviraston kielteisistä päätöksistä kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin valitetaan hallinto-oikeuteen. Hakijalla on ulkomaalaislain pääsäännön mukaan oikeus oleskella maassa valituksen käsittelyn ajan. Pääsääntöön on käännyttämispäätösten osalta säädetty poikkeuksia niissä tapauksissa, joissa hakemus on käsitelty nopeutetussa menettelyssä tai se on jätetty ulkomaalaislaissa säädetyillä perusteilla tutkimatta tai kun kyseessä on uusintahakemus. Käännyttämispäätökset voidaan näissä tapauksissa panna täytäntöön nopeammin.
Voimassa olevassa laissa ei ole säädetty karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta samaan tapaan kuin käännyttämispäätösten osalta. Tilanteessa, jossa karkotettava ulkomaalainen hakee kansainvälistä suojelua, on kielteiseen turvapaikkapäätökseen nykyisin liitettävä aina valitusmahdollisuuden sisältävä karkottamispäätös riippumatta siitä, onko kyseessä uusintahakemus tai onko hakemus ylipäätään otettu tutkittavaksi. Tämä viivästyttää karkottamispäätösten täytäntöönpanoa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että lainsäädäntöä ehdotetaan tältä osin muutettavaksi. Samalla on syytä todeta, että tietyt yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvät karkottamispäätökset voidaan nykyisinkin panna nopeammin täytäntöön, mutta tämä sääntely ei koske turvapaikanhakijoita.
Kansainvälistä suojelua koskevan hylkäävän päätöksen yhteydessä tehdään useimmiten käännyttämispäätös, sillä kansainvälistä suojelua haetaan yleensä maahan saavuttaessa eikä hakijalla tällöin ole oleskelulupaa Suomeen. On kuitenkin mahdollista, että aiemmin esimerkiksi työntekoon tai perhesiteeseen perustuvalla oleskeluluvalla oleskellut hakee kansainvälistä suojelua sen jälkeen, kun häntä koskeva karkottamispäätös on tullut täytäntöönpanokelpoiseksi. Viranomaisten havaintojen mukaan näissä tilanteissa tarkoituksena on usein vain viivästyttää maasta poistamisen täytäntöönpanoa. Perustelujen mukaan karkottamisen täytäntöönpano on voitu estää uusintahakemuksia tekemällä käytännössä kokonaan. Tilanne on omiaan heikentämään turvapaikkajärjestelmän toimivuutta ja uskottavuutta. Maasta karkotettavat ulkomaalaiset ovat viime vuosina tehneet yhteensä noin 100 turvapaikkahakemusta vuosittain.
Karkottamispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että karkottamispäätökset voidaan tietyissä kansainvälisen suojelun hakemiseen liittyvissä tilanteissa panna täytäntöön nykyistä nopeammin. Tarkoituksena on, että sääntely on yhdenmukaista käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevan sääntelyn kanssa. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että maasta poistamispäätösten täytäntöönpanoa koskevaa sääntelyä selkeytetään. Valiokunta toteaa, ettei EU-lainsäädännössä ole palautuspäätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden näkökulmasta merkitystä sillä, onko kyse käännyttämisestä vai karkottamisesta. Myöskään kansallisessa lainsäädännössä ei ole syytä säännellä näitä tilanteita perusteettomasti eri tavoin. Saadun selvityksen mukaan sisäministeriössä on käynnissä lainsäädäntöhanke, jossa tarkastellaan mahdollisuutta yhdenmukaistaa edelleen käännyttämistä ja maasta karkottamista koskevaa sääntelyä.
Valiokunta toteaa, että uusintahakemustilanteissa ei muutoksen jälkeen tarvitse tehdä jokaisen kielteisen turvapaikkapäätöksen yhteydessä uutta maastapoistamispäätöstä, vaan myöhempiin, perusteettomiin hakemuksiin tehdyt päätökset voidaan panna täytäntöön aiemman lainvoimaisen maastapoistamispäätöksen nojalla. Päätöksen täytäntöönpanoa näissä tilanteissa ei enää ole mahdollista lykätä tekemällä valitus. Tältä osin on syytä huomata, että muutos mahdollistaa Maahanmuuttoviraston uusintahakemuksia koskevan päivystystoiminnan myös karkottamispäätösten kohdalla, jolloin virasto voi ottaa nopeasti kantaa viime hetkellä tehtyihin turvapaikkahakemuksiin. Perusteettomat uusintahakemukset eivät näin ollen enää jatkossa keskeytä käynnissä olevaa maasta poistamista.
Muita huomioita
Henkilön pakolaisasema lakkautetaan voimassa olevan lain mukaan esimerkiksi, jos hän vapaaehtoisesti uudelleen turvautuu kansalaisuusvaltionsa suojeluun tai jos hän vapaaehtoisesti asettuu asumaan maahan, josta pakeni ja jonka ulkopuolelle jäi vainon pelosta. Toissijainen suojeluasema lakkautetaan, jos toissijaisen suojeluaseman myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita.
Voimassa olevassa laissa ei erikseen määritellä matkustamista kansalaisuusvaltioon sen suojeluun uudelleen turvautumiseksi. Oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että matkustaminen kansalaisuusvaltioon voi johtaa aseman lakkauttamiseen. Sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi niin, että matkustamista kansalaisuusvaltioon tai entiseen pysyvään asuinmaahan voidaan oleskelun kesto ja tarkoitus huomioon ottaen pitää esimerkiksi vapaaehtoisena turvautumisena uudelleen kansalaisuusvaltion suojeluun tai osoituksena olosuhteiden muutoksesta, jotka voivat edellä todetuin tavoin johtaa suojeluaseman lakkauttamiseen. Valiokunta pitää perusteltuna, että sääntelyä kotimaahan matkustamisen vaikutuksesta suojeluaseman lakkauttamiseen selkeytetään.
Ulkomaalaislain 88 b §:ssä säädetään tilanteista, joissa kansainvälisen suojelun tarve ilmenee vasta alkuperämaasta lähdön jälkeen (ns. sur place -tilanne). Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi määritelmädirektiivin mukainen mahdollisuus jättää pakolaisasema myöntämättä tilanteessa, jossa hakija tekee uusintahakemuksen, jonka perusteet hän on itse tahallisesti aiheuttanut alkuperämaasta lähtönsä jälkeen. Säännöksen soveltamistilanteita arvioidaan olevan vain yksittäisiä vuosittain. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tältäkin osin kannatettavana.