Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työvoimapalveluiden järjestämisestä annettua lakia (380/2023) kunnalle tai kuntayhtymälle myönnettävän palkkatuen edellytysten ja siihen liittyvien säännösten osalta sekä valmiuslakia (1552/2011) työnvälityspakkoon ja työvelvollisuuden toimeenpanoon liittyvien asioiden osalta.
Esityksen tavoitteena on sopeuttaa julkisen talouden menoja. Palkkatukeen ehdotettavilla muutoksilla toteutetaan hallitusohjelmassa linjattua 37 miljoonan euron työllisyysmäärärahojen tason alentamista vastaava muutos kuntien tehtäviin. Samalla palkkatukea kohdennetaan hallitusohjelman mukaisesti erityisesti yksityiselle ja kolmannelle sektorille, millä tavoitellaan palkkatuen käytön vaikuttavuuden parantamista.
Esityksen tavoitteena on lisäksi saattaa työvoimaviranomaista koskeva sääntely valmiuslaissa vastaamaan työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirron myötä viranomaisissa tapahtuvia muutoksia. Lisäksi tavoitteena on tarkentaa työvelvollisuusrekisterin rekisterinpitäjyyttä ja rekisteriin liittyviä tiedonsaantioikeuksia sekä selkeyttää työnvälityspakon ja työvelvolliselle työmääräyksen antamisen toimeenpanovaltaa Ahvenanmaan maakunnassa.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä osittain muutettuina jäljempänä esitettävin huomioin.
Palkkatuki
Palkkatuki on työttömän työnhakijan työllistymisen edistämiseksi tarkoitettu tuki, jonka työvoimaviranomainen voi myöntää työnantajalle palkkakustannuksiin. Palkkatuella tuetun työn tarkoituksena on edistää työttömän työnhakijan työllistymistä avoimille työmarkkinoille parantamalla hänen ammatillista osaamistaan. Palkkatuella edistetään myös alentuneesti työkykyisen sekä 60 vuotta täyttäneen pitkään työttömänä olleen mahdollisuuksia saada työtä ja osallistua työelämään. Voimassa olevan sääntelyn mukaan palkkatukea voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, hyvinvointialueelle, muulle yhteisölle ja työnantajalle, mutta ei kuitenkaan valtion virastolle tai laitokselle. Palkkatuki on työttömän työnhakijan työllistymisen edistämiseksi tarkoitettu harkinnanvarainen tuki eikä työnantajan taloudellisen tuen tarve tai työnantajan toimintaedellytysten turvaaminen ole peruste myöntää palkkatukea.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kunnalle tai kuntayhtymälle palkkatukea voidaan jatkossa myöntää tai jatkaa ainoastaan työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 87 §:n (työllistettävä alentuneesti työkykyinen) tai 89 §:n (työllistettävä 60 vuotta täyttänyt pitkään työttömänä ollut henkilö) nojalla. Esityksen mukaan palkkatuen myöntäminen kunnalle tai kuntayhtymälle ammatillisen osaamisen parantamiseen ei ole enää mahdollista jatkossa. Työvoimaviranomainen voi kuitenkin myöntää palkkatukea ammatillisen osaamisen parantamiseen Helsingin kaupungille siltä osin kuin työllistettävä henkilö työllistyy sellaisiin tehtäviin, joista muualla Suomessa vastaa hyvinvointialue. Samassa yhteydessä säännöstä tarkennetaan siten, että palkkatukea ammatillisen osaamisen parantamiseen voi myöntää jatkossakin hyvinvointiyhtymälle.
Esityksen mukaan palkkatuen myöntäminen kunnalle tai kuntayhtymälle vähentyy muutosten myötä arviolta noin 35—53 miljoonaa euroa vuodessa. Työvoimapalveluiden järjestämistehtävän supistuessa tältä osin momentille 28.90.30 (Valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen) tehdään 37 miljoonan euron vähennys, joka asettuu vaihteluvälin alarajan lähelle. Siirtymävaiheesta johtuen vaikutus ei kuitenkaan ole täysimääräinen vielä vuonna 2025, vaan toteutuu arviolta 21—37 miljoonan euron suuruisena. Muutokset ehdotetaan kuitenkin siirtymävaiheesta riippumatta huomioitavaksi vuoden 2025 talousarviossa 37 miljoonan euron säästöä vastaavasti. Esityksen mukaan siirtymävaiheessa on epätodennäköisempää, että toteutuva säästö on 37 miljoonan euron suuruinen, vaikka se mahtuukin arvioidun vaihteluvälin sisälle. Pitkällä aikavälillä säästö saattaa kuitenkin olla arvioitua suurempi, jolloin myöhempien vuosien valtionosuudet kompensoivat vuoden 2025 mahdollisesti alimitoitettua valtionosuutta.
Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä negatiivisia työllisyysvaikutuksia sen perusteella, että tutkimusten mukaan julkisen sektorin palkkatukityöllistämisen vaikuttavuus tuloihin ja työllisyyteen palkkatuetun työn päättymisen jälkeen on jäänyt vähäiseksi. Valiokunta pitääkin perusteltuna esityksessä valittua ratkaisua kohdentaa työvoimapalveluihin tehtävät säästöt siten, että vaikutukset työllisyyteen jäisivät mahdollisimman vähäisiksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut muutokset voivat vähentää joidenkin työttömien työnhakijoiden mahdollisuuksia päästä työllistymistä edistäviin palveluihin, jos heille ei ole tarjolla muuta soveltuvaa palvelua kuin työllistäminen kuntaan tai kuntayhtymään. Vuosina 2019—2023 kuntiin ja kuntayhtymiin ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnetyllä palkkatuella on ollut vuosittain työllistettynä keskimäärin noin 4 200—5 500 henkilöä. Uusien aloitettujen jaksojen määrä on vuodessa vaihdellut noin 4 800—8 400 aloituksen välillä. Palkkatuen rajaaminen esityksen mukaisesti koskee arviolta edellä kuvatun suuruista joukkoa työttömiä työnhakijoita. Muutos ei sinänsä estä kuntia tai kuntayhtymiä palkkaamasta heikossa työmarkkina-asemassa olevia henkilöitä, mutta työllistämistä ei jatkossa enää lueta työvoimapalveluiden järjestämistehtävän toteuttamiseksi. Muutos saattaa myös lisätä muiden työvoimapalveluiden kysyntää.
Ehdotetut muutokset eivät koske kuntien omistamia yhtiöitä, mutta muutoksella on merkittäviä vaikutuksia kunnallisesti toimiviin työpajoihin, jotka tarjoavat yksilöllistä tukea, osaamisen kasvattamista ja työllistymisen mahdollisuuksia esimerkiksi heikossa asemassa oleville nuorille. Työpajatoiminnassa kuntouttavan työtoiminnan ja työkokeilun osuus on kuitenkin palkkatuetun työn osuutta korkeampi. Muutos ei vaikuta myöskään kolmannella sektorilla toimiviin työpajoihin, joiden rooli työpajatoiminnassa voi mahdollisesti kasvaa.
Perustuslakivaliokunta tarkastelee esityksestä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 55/2024 vp) palkkatukea koskevia muutoksia perustuslain 18 §:n 2 momentin (julkisen vallan velvoite edistää työllisyyttä ja pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön), 6 §:n 1 momentin (yhdenvertaisuusperiaate), 6 §:n 2 momentin (syrjintäkielto) sekä 121 §:ään sisältyvän rahoitusperiaatteen näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntely ei ole ongelmallista edellä mainittujen lainkohtien kannalta.
Valmiuslaki
Valmiuslaissa säädetään työvoimaviranomaisen tehtäviksi työnvälityspakko ja työvelvollisuuden toimeenpano tietyissä poikkeusoloissa. Työnvälityspakolla tarkoitetaan tilannetta, jossa poikkeusoloissa eräiden erityisen merkityksellisten toimialojen työvoiman saatavuuden turvaamiseksi muulla kuin tällaisella toimialalla toimiva työnantaja saa palkatessaan uusia työntekijöitä ottaa palvelukseensa vain työvoimaviranomaisten osoittamia työnhakijoita. Poikkeusoloissa työnantajan irtisanomisoikeutta voidaan myös rajoittaa tietyin edellytyksin. Työvelvollisuudella tarkoitetaan tilannetta, jossa työnvälityspakko ja irtisanomisoikeuden rajoittaminen eivät ole riittäviä toimenpiteitä laissa tarkoitetun erityisen merkityksellisen tuotannon turvaamiseksi, jolloin jokainen Suomessa asuva 18—67-vuotias henkilö, jolla on kotikunta Suomessa, on velvollinen tekemään valmiuslain tarkoituksen toteuttamiseksi välttämätöntä työtä. Valmiuslaissa ei kuitenkaan ole määritelty, mitä työvoimaviranomaisella tarkoitetaan. Nykyisin sen on katsottu tarkoittavan TE-toimistoja, ELY-keskuksia, KEHA-keskusta sekä työ- ja elinkeinoministeriötä. TE-toimistojen lakkauttamisen myötä säännöksiä ehdotetaan tältä osin esityksessä muutettavan.
Esityksen mukaan valmiuslain käytännön soveltamistilanteet ovat osoittaneet, ettei valmiuslain sääntely työvelvollisuusrekisterin rekisterinpitäjyydestä sekä työ- ja elinkeinoministeriön ja KEHA-keskuksen tehtävistä ole täysin ajan tasalla. Tästä syystä myös työvelvollisuusrekisterin rekisterinpitäjyys ja edellä mainittujen viranomaisten tehtävät on tarpeen saattaa ajan tasalle valmiuslakiin. Lisäksi valmiuslain 103 §:n 3 momentissa säädetään työvoimaviranomaisen tiedonsaantioikeuksista työvelvollisuusrekisteriä varten tarpeellisista tiedoista, mutta laista ei käy ilmi millä viranomaisella tai viranomaisilla on momentissa tarkoitettu tiedonsaantioikeus, sillä työvoimaviranomaista ei, kuten edellä todettiin, määritellä valmiuslaissa.
Työnvälityspakon ja työvelvolliseksi määräämisen osalta Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) tai valmiuslaissa ei nykyisin täsmennetä valtakunnan viranomaisten ja Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten välistä toimivaltaa. Toimeenpanon osalta on ollut epäselvää, mikä nykyisin valmiuslaissa tarkoitettu työvoimaviranomainen pystyy käytännössä toteuttamaan tehtävät myös Ahvenanmaan maakunnassa niin, että toimeenpano toimii sujuvasti poikkeusoloissa.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetut työvoimaviranomaiset vastaavat työnvälityspakkoa ja työvelvolliseksi määräämistä koskevista tehtävistä TE-toimistojen lakkauttamisen jälkeen. Lisäksi ehdotetaan, että työvelvollisuusrekisterin yhteisrekisterinpitäjiä ovat työ- ja elinkeinoministeriö, KEHA-keskus sekä työvoimaviranomainen. Työvelvollisuusrekisteriin ja työvelvollisuuden toimeenpanoon liittyviä tiedonsaantioikeuksia täsmennetään niin, että niistä käy nykyistä selkeämmin ilmi tiedonsaantiin nimenomaisesti oikeutetut viranomaiset.
Hallintovaliokunta toteaa esityksestä antamassaan lausunnossa (HaVL 20/2024 vp), että työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on syytä vielä varmistua siitä, ovatko ehdotetut yhteisrekisterinpitäjien vastuunjakoa ja viranomaisten tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset riittävän selkeitä. Myös oikeusministeriö kiinnitti työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa huomiota henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin ja tiedonluovutussäännösten täsmentämistarpeeseen. Oikeusministeriö nosti esiin työvelvollisuusrekisterin osalta (valmiuslain 103 §:n 1 ja 3 momentti), että ehdotettu sääntely ei täsmällisesti säädä vastuunjaosta liittyen muun muassa eheyden ja luottamuksellisuuden periaatteeseen, läpinäkyvyyteen ja rekisteröidyn informointiin, sisäänrakennettuun ja oletusarvoiseen tietosuojaan, käsittelyn turvallisuuteen tai tietosuojaa koskevaan vaikutustenarviointiin, ja katsoi, ettei tämän vuoksi voida varmistua siitä, onko yhteisrekisterinpitäjien välisestä vastuunjaosta säädetty riittävän täsmällisesti.
Valiokunnalle antamassaan lausunnossa oikeusministeriö nosti myös esille, että epäselväksi jää onko ehdotetun valmiuslain 103 a §:n 1 momentin tarkoituksena mahdollistaa tiedonsaanti rekisteröidyltä itseltä sekä muilta mainituilta tahoilta. Lisäksi huomiota kiinnitettiin siihen, että työvoimaviranomaisilla ei olisi oikeutta saada tietoja rekisteröidyltä itseltään 1 momentin perusteella ja tältä osin tulee varmistaa, että tiedonsaantioikeus on riittävän kattava työvelvollisuuden hoitamiseen.
Edelleen oikeusministeriö toi esiin, että ehdotetussa valmiuslain 103 a §:ssä olisi hyvä määritellä onko tietojen luovuttamiseen suoraan velvollisuus vai luovutettaisiinko ne pyynnöstä. Oikeusministeriö ehdotti myös muutosta valmiuslain 103 a §:n 3 momenttiin. Tältä osin työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää muutosehdotusta perusteltuna ja ehdottaa, että valmiuslain 103 a §:n 3 momenttia muutetaan jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla.
Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että työvoimaviranomaisten rooli rekisterinpitäjänä perustuu niille valmiuslaissa säädettyyn tehtävään, eli työvelvollisuuden toimeenpanoon valmiuslain 14 luvun perusteella. Työvoimaviranomaiset vastaavat työvelvollisuuden toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä ja käyttävät työvelvollisuusrekisterin tietoja lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Lisäksi ne tallentavat rekisteriin tietoja valmiuslaissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi. Työvoimaviranomaisen vastuu rajautuu kunkin työvoimaviranomaisen osalta siten, että kukin työvoimaviranomainen vastaa tietojen käsittelystä omien asiakkaiden osalta. Yhteisrekisterinpitäjien vastuunjaon osalta KEHA-keskus vastaa valmiuslain 103 §:n 3 momentin mukaisesti rekisterin yleisestä toiminnasta ja käytettävyydestä, tietojen eheydestä, suojaamisesta ja säilyttämisestä sekä rekisteriin liittyvien palvelujen teknisestä toteuttamisesta. Nämä tehtävät sisältävät työvelvollisuusrekisterin osalta muun muassa yleisen tietosuoja-asetuksen 12 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut rekisterinpitäjän velvollisuudet, 25 artiklassa tarkoitetun sisäänrakennetun ja oletusarvoisen tietosuojan, 32 artiklassa tarkoitetun käsittelyn turvallisuudesta vastaamisen, 35 artiklassa tarkoitetun tietosuojaa koskevan vaikutusten arvioinnin sekä 36 artiklan ennakkokuulemisen sekä sellaiset yleiset tehtävät, jotka koskevat työvelvollisuusrekisterin tietoturvallisuutta. Näin ollen KEHA-keskus rekisterin perustajana vastaa työvelvollisuusrekisterin osalta esiin nostetuista yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista velvollisuuksista.
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella myös, että valmiuslain 103 a §:n 1 momentin on tarkoitus mahdollistaa KEHA-keskukselle sekä työ- ja elinkeinoministeriölle tiedonsaantioikeus rekisteröidyltä itseltä sekä momentissa mainituilta viranomaisilta. Työvoimaviranomaiset toimeenpanevat työvelvollisuutta valmiuslain 14 luvun perusteella työvelvollisuusrekisterissä olevien tietojen pohjalta. Lisäksi työvoimaviranomaiset saavat rekisteröidyltä lisätietoja lakisääteistä tehtävää hoitaessaan ja rekisterinpitäjän roolissa. Valiokunta toteaa valmiuslain 103 a §:n osalta, että vakiintunut tarkoitus on, että tiedot luovutetaan pyynnöstä, koska valmiuslaissa säädetty työvelvollisuuden toimeenpano ja työvelvollisuusrekisteri eivät ole normaalioloissa voimassa ja rekisteri on muutenkin tyhjä.
Perustuslakivaliokunta toteaa esityksestä antamassaan lausunnossa valmiuslain osalta, että valmiuslaki on säädetty poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Poikkeuslakia voidaan perustuslakivaliokunnan mukaan muuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jollei muutos laajenna alkuperäistä poikkeusta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan myös sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset lisäykset ja muutokset, jotka sinänsä merkitsevät perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi. Perustuslakivaliokunta toteaa, että nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä ehdotetaan toimivaltaisia viranomaisia koskevia muutoksia valmiuslain 91 §:ään ja 14 lukuun sekä työvelvollisuusrekisteriä koskevaan sääntelyyn. Muutokset eivät perustuslakivaliokunnan mukaan laajenna valmiuslaissa tehtyjä poikkeuksia perustuslaista ja ne voidaan näin ollen käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Ahvenanmaa
Esityksessä valmiuslain työnvälityspakkoa (91 §) ja työmääräyksen antamista (97 §) koskevaa sääntelyä täsmennetään niin, että laissa säädetään erikseen Ahvenanmaan maakunnassa toimivaltaisesta viranomaisesta. Esityksen mukaan KEHA-keskus vastaa työnvälityspakosta ja työvelvolliselle työmääräyksen antamisesta Ahvenanmaan maakunnassa tietyissä poikkeusoloissa. Tämä on esityksen mukaan tarpeen, jotta tehtävät voidaan siirtää sopimusasetuksella Ahvenanmaan maakunnan viranomaiselle.
Työ- ja elinkeinoministeriö on hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä pyytänyt lausunnon Ahvenanmaan valtuuskunnalta. Ahvenanmaan valtuuskunnan lausunnon mukaan ehdotettua työnvälityspakkoa koskevaa säännöstä on soveltamisalaltaan ja tarkoitukseltaan pidettävä Ahvenanmaan itsehallintolaissa tarkoitettuna poikkeusoloihin varautumisena, eikä normaalina työnvälityksenä. Säännös kuuluu siten valtakunnan toimivaltaan. Valtuuskunta kiinnittää lausunnossa lisäksi huomiota siihen, ettei valtakunnalla ole toimivaltaa säätää velvollisuuksia maakunnan hallitukselle, sen alaisille viranomaisille tai Ahvenanmaan virkamiehille.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan työnvälityspakkoa koskevan sääntelyn lisäksi myös työmääräyksen antamista koskevaa sääntelyä on syytä arvioida samoin kuin Ahvenanmaan valtuuskunnan lausunnossa on tehty. Valmiuslain 91 ja 97 §:n säännökset toimivaltaisesta viranomaisesta Ahvenanmaan maakunnassa eivät perustuslakivaliokunnan mukaan vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan valmiuslain soveltamiseen Ahvenanmaalla voi kuitenkin liittyä käytännöllisiä ongelmia. Perustuslakivaliokunnan mukaan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tulisi varmistua siitä, että valmiuslaissa nyt säädettäväksi ehdotettua voidaan tosiasiallisesti myös soveltaa asianmukaisesti Ahvenanmaan maakunnassa. Soveltamisessa tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ottaa huomioon myös se, että Ahvenanmaan maakunta on yksikielisesti ruotsinkielinen.
Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että esityksessä ehdotetaan, että KEHA-keskus on työvelvollisuusrekisterin yhteisrekisterinpitäjä sekä perustaja. Rekisterin osalta nykytilan soveltaminen saatetaan samalla lainsäädännön tasolle. KEHA-keskuksella on siis jo liittymäpintaa työvelvollisuutta koskeviin asioihin ja osaltaan tämän vuoksi valmiuslakitehtäviä Ahvenanmaan maakunnassa ehdotetaan valtakunnan viranomaisista juuri KEHA-keskukselle, vaikkakaan se ei normaalioloissa vastaa työnvälityksestä Ahvenanmaalla. Yhteisrekisterinpitäjyys sekä rekisterin perustamistehtävä kuitenkin tukevat myös esitettyjen tehtävien hoitamista Ahvenanmaan maakunnassa poikkeusoloissa.
Saadun selvityksen perusteella valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että työ- ja elinkeinoministeriön ja KEHA-keskuksen välisessä tulossopimuksessa on tarkoitus sopia KEHA-keskuksen valmiuslain mukaisten tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta. Tarvittaessa tulossopimuksen jatkovalmistelussa voidaan sopia täsmentävästi valmiuslaissa KEHA-keskukselle säädettyjen tehtävien hoitamisesta tulevaisuudessa. Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa tulossopimuksen toteutumista, joten tämän perusteella on mahdollista varmistaa, että KEHA-keskus pystyy myös tosiasiallisesti hoitamaan Ahvenanmaan maakunnassa sille ehdotetut valmiuslaissa säädetyt tehtävät. Valiokunta korostaa, että KEHA-keskuksen tulee valtion viranomaisena noudattaa kielilakia (423/2003) toiminnassaan, joten sen tulee jo nykyisin hoitaa tehtäviään myös ruotsin kielellä.
Lopuksi valiokunta nostaa vielä esille, että valmiuslakiin ehdotettavat muutokset mahdollistavat valmiuslakitehtävien siirron Ahvenanmaan itsehallintolain 32 §:ssä tarkoitetulla sopimusasetuksella Ahvenanmaan maakunnan viranomaiselle, jos tämä katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Sopimusasetuksella tehtäviä voidaan siirtää vain valtakunnan viranomaisilta. Sopimusasetus ja sen sisältö kuitenkin valmistellaan erikseen, jos sopimukseen päästään valtakunnan ja Ahvenanmaan välillä. (Valiokunnan lausumaehdotus)