Utgångspunkter för bedömningen
(1) Syftet med lagförslaget är att säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård i situationer där socialvårdsklienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras på grund av att det inte finns tillräckligt med personal till följd av en arbetskonflikt inom hälso- och sjukvård eller hemvård som ordnas av en kommun eller samkommun. Regeringen föreslår att det föreskrivs om metoder för säkerställande av nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under en arbetskonflikt.
(2) Enligt propositionsmotiven beror behovet av reglering på att parterna i arbetskonflikten inte har kommit överens om sådant tillräckligt skyddsarbete under de arbetsinställelser som det varslats om att det är möjligt att trygga den nödvändiga vård och omsorg som behövs för att förhindra att klienters och patienters liv eller hälsotillstånd allvarligt äventyras.
(3) Grundlagsutskottet bedömde 2007 ett lagförslag med delvis liknande grunder och syfte (GrUU 15/2007 rd). Utskottet ansåg att det bakom de då föreslagna bestämmelserna låg ytterst tungt vägande skäl som tar fasta på att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna. Regleringen handlade enligt utskottet i sista hand om rätten till liv och personlig säkerhet för dem som är i akut behov av sjukvård. I 19 § 1 mom. i grundlagen tryggas rätten till oundgänglig omsorg för var och en som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv. Med oundgänglig omsorg avses enligt förarbetena till bestämmelsen bland annat tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Det omfattar rätten till brådskande sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 73—74, GrUU 20/2004 rd, s. 2/II). Rätten till oundgänglig omsorg har ett nära samband med de bestämmelser i 7 § i grundlagen som skyddar rätten till liv och personlig säkerhet.
(4) Grundlagsutskottet påpekade då att det allmänna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen är skyldigt att tillförsäkra var och en tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster. Det allmänna ska med stöd av denna bestämmelse trygga tillgången till hälso- och sjukvårdstjänster (RP 309/1993 rd, s. 75/II). Sättet att ordna och tillgången till hälso- och sjukvårdstjänster påverkas indirekt också av andra grundläggande fri- och rättigheter, såsom rätten till liv och personlig säkerhet (RP 309/1993 rd, s. 75/II).
(5) Grundlagsutskottet betonade också att bestämmelser om det allmännas allmänna skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses finns i 22 § i grundlagen. Det faktiska förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna kan förutsätta aktiva åtgärder av det allmänna. Det kan till exempel handla om att skydda individens grundläggande fri- och rättigheter mot kränkningar från utomståendes sida eller för att skapa faktiska förutsättningar för utövning av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 79/II).
(6) Enligt grundlagsutskottet gjorde det dåvarande lagförslaget det möjligt att ingripa i den rätt att vidta kollektiva åtgärder som tryggas i 13 § 2 mom. i grundlagen och i den personliga frihet som tryggas i 7 § i grundlagen. Bestämmelserna var av betydelse också med avseende på avtalsfriheten och bestämmelserna om näringsfrihet och rätt till arbete i 18 § 1 mom. i grundlagen.
(7) De föreslagna inskränkningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna måste också nu bedömas med utgångspunkt i rätten att vidta kollektiva åtgärder och framför allt med avseende på de allmänna förutsättningarna för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. Utöver inskränkningarnas acceptabilitet och proportionalitet ska uppmärksamhet fästas vid att inskränkningarna är noggrant avgränsade samt vid rättsskyddet (se även GrUU 15/2007 rd). Grundlagsutskottet påpekar också att redan överlämnandet av propositionen kan ha faktiska konsekvenser för utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder.
(8) Med tanke på lagförslagets proportionalitet är bestämmelsen i 1 § 2 mom. av särskild betydelse. Enligt den tillämpas de metoder som anges i lagen endast om andra än i den föreslagna lagen föreskrivna medel som kommunen eller samkommunen har till sitt förfogande inte räcker till för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller att klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och endast i den omfattning som är nödvändig i detta syfte. Enligt motiven uttrycker bestämmelsen att de medel som det föreskrivs om i lagen avses vara en sista utväg för att säkerställa tillräcklig personal under en arbetskonflikt. Grundlagsutskottet betonar vikten av att den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas endast i sista hand.
Den föreslagna regleringen i relation till den pågående arbetskonflikten
(9 )Enligt propositionsmotiven (s. 5—7) riktas regleringen mot flera pågående stridsåtgärder. Grundlagsutskottet anser att i synnerhet bestämmelserna i 2 kap. om skyldigheter för arbetstagarorganisationer och förhandlingsförfarandet uttryckligen ingriper i de pågående arbetskonflikterna. Lagförslaget har således drag av en lag som gäller ett enskilt fall. Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att man bör undvika att stifta lagar för enskilda fall (se GrUU 19/2008 rd, s. 5/I). Att en lag stiftas för ett enskilt fall har i utskottets praxis dock inte direkt ansetts strida mot grundlagen. Denna uppfattning stöds av riksdagens ställning som högsta statsorgan, som betonas i 2 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 41/2017 rd, se även RP 1/1998 rd, s. 74).
(10) Grundlagsutskottet har tidigare bedömt att det vid en exceptionell händelse där det snabbt behövs befogenheter, det vill säga i en ytterst ovanlig situation, är förståeligt att ett förslag till en lag för ett enskilt fall läggs fram (se GrUU 19/2008 rd).
(11) Utskottet anser att det också har lagts fram motsvarande godtagbara grunder för den nu aktuella propositionen som ingriper i den pågående arbetskonflikten.
Konflikträtten
(12) Bakgrunden till den proposition som grundlagsutskottet bedömde 2007 var en önskan att skapa beredskap för en eventuell personalbrist vid verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården till följd av massuppsägningar inom vårdbranschen. Enligt utskottet kunde kollektiva uppsägningar som genomförs i ett sådant syfte och som organiseras av en fackförening och leds centraliserat betraktas som stridsåtgärder. De föreslagna bestämmelser som skulle tillämpas på dem som sagt upp sig till följd av arbetskonflikten måste följaktligen bedömas utgående från grundlagens bestämmelser om konflikträtt (GrUU 15/2007 rd).
(13) Också genom det nu aktuella lagförslaget bereder man sig förutom på sedvanliga stridsåtgärder också på att massuppsägningar kan leda till personalbrist vid verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården och inom hemvården.
(14) De metoder för att trygga hälso- och sjukvården och hemvården under en arbetskonflikt som anges i lagförslaget har graderats. I första hand ska en arbetstagarorganisation vid verkställandet av en sådan arbetsinställelse som avses i lagen i samarbete med den kommun eller samkommun som är föremål för arbetskonflikten se till att kommunen eller samkommunen har tillgång till tillräckligt med personal som lämpar sig för uppgifterna så att kommunen eller samkommunen kan trygga den nödvändiga hälso- och sjukvård och hemvård som avses i lagen. Förhandlingar om skyddsarbete är en förutsättning för att arbetstagarorganisationen ska kunna verkställa arbetsinställelsen eller massuppsägningen. Om en överenskommelse om skyddsarbetet inte nås, kan regionförvaltningsverket bestämma att arbetstagarorganisationen ska skjuta upp eller avbryta verkställandet av arbetsinställelsen eller massuppsägningen, om regionförvaltningsverket bedömer att det är uppenbart att stridsåtgärden äventyrar klienternas eller patienternas liv eller allvarligt äventyrar klienternas eller patienternas hälsa. Förordnandet kan meddelas för högst en vecka åt gången.
(15) Grundlagsutskottet anser att skyldigheten för arbetstagarorganisationen att förhandla om skyddsarbete i detta sammanhang kan anses motiverad och att den inte i strid med proportionalitetskravet begränsar den grundlagsfästa konflikträtten. Regionförvaltningsverkets behörighet att skjuta upp eller avbryta en arbetskonflikt, som innebär en djupare begränsning, är bunden till ytterst vägande skäl som utgår från mycket grundläggande aspekter av de grundläggande fri- och rättigheterna, nämligen förhindrande av att klienternas eller patienternas liv äventyras eller att klienternas eller patienternas hälsa allvarligt äventyras. Av betydelse med tanke på proportionaliteten är också de författningsbaserade tidsgränserna för bestämmelserna, den uttryckligen föreskrivna skyldigheten att höra arbetstagarorganisationen och möjligheten att söka ändring i regionförvaltningsverkets beslut. På grund av den faktiska betydelsen av ändringssökande vore det motiverat att föreskriva att besvären ska behandlas skyndsamt. Utskottet betonar att de uttryckligen föreskrivna skyldigheterna att höra parterna inte ger anledning att dra kontradiktoriska slutsatser i förhållande till tillämpligheten av bestämmelserna i 34 § i förvaltningslagen. Utskottet anser dessutom att regleringens proportionalitet bör förbättras genom att till bestämmelsen i 10 § 2 mom. i lagförslaget om regionförvaltningsverkets behörighet att förbjuda eller avbryta en stridsåtgärd foga ett uttryckligt omnämnande av en lindrigare befogenhet. Enligt en sådan befogenhet kunde regionförvaltningsverket begränsa stridsåtgärden eller meddela andra föreskrifter som endast delvis begränsar eller på annat sätt innebär en lindrigare begränsning av verkställigheten av stridsåtgärden.
(16) Grundlagsutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid ordalydelsen i 10 § 2 och 3 mom. i lagförslaget, där en förutsättning för regionförvaltningsverkets befogenhet är regionförvaltningsverkets egen bedömning av om det är uppenbart att de grundläggande fri- och rättigheterna äventyras (”om regionförvaltningsverket bedömer det vara uppenbart”). Bestämmelsen bör skrivas på sedvanligt sätt (”om det är uppenbart”), vilket också möjliggör rättslig kontroll av myndighetens bedömning.
(17) Enligt 5 § 1 mom. i lagförslaget kan regionförvaltningsverket förordna en yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården som deltar i en arbetskonflikt och som är anställd hos en kommun eller samkommun som är föremål för arbetskonflikten att arbeta i uppgifter som motsvarar hans eller hennes yrkesskicklighet för att säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård eller hemvård vid arbetsgivarens verksamhetsenhet inom social- eller hälsovården, om det är nödvändigt för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och om andra medel än de som föreskrivs i denna lag eller de medel som föreskrivs i 2 kap. inte är tillräckliga. Ett förordnande kan meddelas för högst två veckor åt gången och endast i den omfattning som är nödvändig för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras.
(18) Enligt 9 § 1 mom. i lagförslaget kan regionförvaltningsverket till klient- eller patientsäkerhetsarbete vid en verksamhetsenhet inom en kommun eller samkommun som är föremål för en arbetskonflikt inom sådan nödvändig hälso- och sjukvård eller hemvård som avses i 9 § 2 mom. förordna också en sådan yrkesutbildad person inom social- eller hälsovården som har sagt upp sin anställning hos arbetsgivaren i fråga som en stridsåtgärd, om det är nödvändigt för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och om andra medel än de som föreskrivs i denna lag eller de medel som föreskrivs i 2 och 3 kap. inte är tillräckliga.
(19) Ett förordnande till patientsäkerhetsarbete enligt det lagförslag som bedömdes 2007 kunde ha getts en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården inklusive personer som står utanför arbetslivet och personer som står i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande till en annan arbetsgivare (RP 153/2007 rd, s. 15/I). Begränsningen av regleringen i 9 § 1 mom. i det nu aktuella lagförslaget till dem som sagt upp sig som stridsåtgärd innebär att till skillnad från vad som föreslogs i 2007 års patientsäkerhetslag gäller skyldigheten för arbetstagare att delta i klient- och patientsäkerhetsarbete inte personer som står utanför stridsåtgärden. Bestämmelsen innebär således inte någon arbetsplikt som ingriper i den personliga frihet som tryggas i 7 § 1 mom. i grundlagen. De nu föreslagna bestämmelserna måste därför enligt grundlagsutskottet bedömas med avseende på den konflikträtt som skyddas genom bestämmelsen om föreningsfrihet i 13 § i grundlagen (jfr GrUU 15/2007 rd, s. 4—5).
(20) Den fackliga föreningsfriheten och friheten att organisera sig för att bevaka andra intressen tryggas i 13 § 2 mom. i grundlagen. Konflikträtten nämns inte explicit i bestämmelsen, men grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att denna rätt anknyter till facklig föreningsfrihet. Det detaljerade innehållet i denna rättighet fastställs emellertid i högsta grad genom normer på lagnivå. Begränsningar av konflikträtten bör ske utifrån dessa principer och de allmänna kriterierna för inskränkning av de grundläggande rättigheterna (GrUU 12/2003 rd).
(21) Bestämmelser om konflikträtten finns också i internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland. Genom Europeiska sociala stadgan har avtalsparterna förbundit sig att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal (artikel 6.4). Avtalsparterna i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har likaså förbundit sig att trygga strejkrätten förutsatt att den utövas i enlighet med lagstiftningen i vederbörande stat (artikel 8.1 a). Enligt tillsynspraxis för Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner nr 87 och nr 98 och har konventionerna ansetts inbegripa strejkrätt. Konflikträtten behandlas också i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Artikel 28 i stadgan föreskriver likaså att arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, har sammanslutningar enligt unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk.
(22) Grundlagsutskottet ansåg vid bedömningen av den tidigare regleringen att det finns godtagbara och ytterst vägande skäl för regleringen, om man ser till hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter (GrUU 15/2007 rd). Utifrån de uppgifter och bedömningar som presenteras i den aktuella propositionen (se t.ex. s. 22—27) kan stridsåtgärder inom hälso- och sjukvården och hemvården med stor sannolikhet leda till att patienternas och klienternas liv och hälsa allvarligt äventyras, om det inte avtalas om skyddsarbete. Utskottet upprepar därför sin bedömning. Utskottet menar att den föreslagna regleringen kan anses vara nödvändig. Förebyggande av att klienternas eller patienternas liv äventyras eller att klienternas eller patienternas hälsa allvarligt äventyras ska enligt utskottets tidigare ståndpunkt kunna tryggas under alla förhållanden, också under en arbetskonflikt. Utskottet anser att denna bedömning inte förändras av det under riksdagsbehandlingen av den aktuella propositionen har beslutats om vissa säkringsåtgärder som gäller enstaka strejkhot.
(23) Grundlagsutskottet anser att den föreslagna regleringen fortfarande ger en tämligen omfattande möjlighet att vidta stridsåtgärder inom social- och hälsovården. I fråga om socialvården begränsar regleringen endast stridsåtgärder inom hemvården. I fråga om hälso- och sjukvården gäller begränsningarna av rätten att vidta kollektiva åtgärder endast de mest kritiska delområdena inom hälso- och sjukvården, såsom intensivvård, prehospital akutsjukvård, förlossning och annan vård. Om dessa vårdformer inte kan tillhandahållas skulle patientens hälsa direkt äventyras. Den föreslagna regleringen ingriper således inte i kärnområdet för den konflikträtt som tryggas i grundlagen.
Området för klient- och patientsäkerhetsarbetet
(24) Grundlagsutskottet ansåg i sin tidigare bedömning att det med tanke på regleringens proportionalitet samt kravet på exakthet och noggrann avgränsning är viktigt att förordnande till patientsäkerhetsarbete bara får ske på grund av arbetskonflikt och bara för att förhindra de allra allvarligaste konsekvenserna för patientsäkerheten. Motsvarande synpunkter kan tillämpas på den nu aktuella regleringen. Utskottet anser att förteckningen över nödvändig vård och omsorg i 5 § 2 mom. i lagförslaget är godtagbar i detta avseende. Utskottet påpekar dock att bakgrunden till kravet på exakthet och noggrann avgränsning av förteckningen också är behovet att uttrycka att det inte är tillåtet att meddela förordnande för att bryta en arbetskonflikt. Förteckningen ska också tolkas snävt (GrUU 15/2007 rd, s. 4/I). Social- och hälsovårdsutskottet måste dock av konstitutionella skäl som anknyter till exakthet och noggrann avgränsning noggrant granska hemvårdens område enligt 10 punkten. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är hemvården som begrepp mycket omfattande och täcker delvis också omsorg vars försummelse inte äventyrar klientens liv eller hälsa, åtminstone inte på kort sikt.
(25) Med tanke på proportionaliteten är det också av betydelse att lagbestämmelserna om klient- och patientsäkerhetsarbete kommer i sista hand och blir tillämpliga endast om lindrigare metoder inte visar sig vara tillräckliga. I förslaget förutsätts också att föreläggandet inte får vara oskäligt med tanke på arbetstagarens personliga situation. Innan förordnandet utfärdas ska den berörda personen ges tillfälle att bli hörd. Förordnandet är förenat med en möjlighet att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen. Brott mot bestämmelsen är enligt lagförslaget inte uttryckligen förenat med straffrättsliga påföljder. Regionförvaltningsverket kan dock förena sitt beslut om förordnande till klient- eller patientsäkerhetsarbete med vite.
(26) Grundlagsutskottet anser också att den tidsbegränsning på två veckor som anges i 9 § är relevant med tanke på proportionaliteten. Begränsningen visar att det är fråga om ett exceptionellt arrangemang som inte ska tillämpas under en längre tid (se även GrUU 15/2007 rd, s. 5/I—II). Utskottet ansåg vid bedömningen av den tidigare regleringen att det var av betydelse att det då inte föreslogs någon begränsning av hur många gånger förordnandet kunde förnyas och därmed inte heller hur länge arbetsplikten totalt sett kunde räcka. Det var då nödvändigt att till lagen foga en bestämmelse om arbetspliktens längd för att lagförslaget till denna del skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet har också senare, vid bedömningen av förslaget till beredskapslag, ansett att det var nödvändigt att till lagförslaget foga bestämmelser om arbetsförordnandets längd, vilket var en förutsättning för att lagförslaget skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 6/2009 rd, s. 11—12). Utskottet anser att också den nu föreslagna regleringen på grund av kraven på exakthet, noggrann avgränsning och proportionalitet måste kompletteras på samma sätt, även om den reglering som nu bedöms inte gäller arbetsplikt.
Behovet av uppföljning
(27) Av propositionen framgår att det råder brist på arbetskraft inom social- och hälsovården. Grundlagsutskottet anser att det är möjligt att den föreslagna regleringen kan försämra situationen. Grundlagsutskottet betonar behovet av att mycket noggrant följa också vilka konsekvenser den nu föreslagna regleringen har för det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa.