Allmänt

I lagen om medling i arbetstvister och om villkor för vissa stridsåtgärder (420/1962), nedan arbetstvistlagen, föreskrivs det om medling i arbetstvister som sker under ledning av riksmedlaren. Enligt 1 § i arbetstvistlagen finns det för främjande av fungerande arbetsmarknader och för medling i arbetstvister en tjänst som riksmedlare. Enligt arbetstvistlagen ska riksmedlaren bland annat på begäran av parterna vara ordförande vid förhandlingar om åstadkommande av arbets- och tjänstekollektivavtal samt sörja för medlingen i arbetstvister i hela landet. 

Enligt arbetstvistlagens gällande 11 § om uppgörelse ska medlare vid fullgörandet av sina medlingsuppgifter, efter att grundligt ha satt sig in i tvisten och på dess bedömande väsentligen inverkande omständigheter samt parternas fordringar, söka förmå parterna att noggrant fastställa tvistepunkterna och inskränka dessa till det minsta möjliga samt eftersträva uppgörelse parterna emellan närmast på grundvalen av deras egna förslag och anbud, i vilka medlaren ska föreslå sådana eftergifter och jämkningar, som ändamålsenlighet och skälighet syns kräva. I propositionen föreslås det att denna lagfästa behörighet för medlaren att föreslå ändamålsenliga och skäliga eftergifter och jämkningar i parternas förslag preciseras. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska medlaren vid fullgörandet av sina medlingsuppgifter i syfte att trygga det övergripande samhällsekonomiska intresset förfara så att lönebildningen fungerar på bästa möjliga sätt och arbetsmarknadens funktionssätt inte äventyras. 

Dessutom föreslås det att antingen riksmedlaren eller en av denne förordnad medlare i fortsättningen kan vara ordförande för en medlingsnämnd. Bestämmelserna om uppgörelse i 11 § i arbetstvistlagen gäller enligt förslaget i framtiden också medlingsnämnder. 

Propositionen grundar sig på regeringsprogrammet för regeringen Orpo. Enligt det ska lagen om medling i arbetstvister, nedan arbetstvistlagen, ändras så att den allmänna linjen för justering av löner inte kan överskridas genom ett förslag till uppgörelse från riksmedlarens byrå eller en medlingsnämnd. Syftet med propositionen är att främja en välfungerande lönebildning och arbetsmarknad och en gynnsam utveckling av ekonomin och sysselsättningen. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet ställer sig positivt till propositionens syften. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med smärre ändringar och följande anmärkningar. 

Arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet

I propositionen föreslås det en precisering av den ändamålsenlighetsprövning och skälighetsprövning som ska iakttas i medlingsåtgärder. Bestämmelserna tillämpas också när en medlaren och medlingsnämnd lägger fram ett förslag till uppgörelse. 

Den föreslagna regleringen gäller inte avtalsförhandlingar mellan arbetsmarknadsparterna eller sådana medlingsorgan enligt 15 § i arbetstvistlagen som parterna tillsatt. Den gäller heller inte sådana uppgörelser som arbetsmarknadsparterna når sinsemellan vid förhandlingar under ledning av en medlare. Den föreslagna lagstiftningen förpliktar inte kollektivavtalsparterna att i sina kollektivavtal iaktta kostnadsnivån enligt lönebestämmelser och andra bestämmelser, och den fastställer inte någon övre gräns för lönejusteringar som är bindande för kollektivavtalsparterna. Ett förslag till uppgörelse som läggs fram av medlaren eller en medlingsnämnd ska inte vara juridiskt bindande för parterna i en arbetstvist. 

Utfrågade sakkunniga har i arbetslivs- och jämställdhetsutskottet framfört avvikande åsikter om huruvida den föreslagna regleringen är godtagbar med avseende på arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet och därmed den fackliga föreningsfriheten. Vissa sakkunniga har ansett att det finns spänningar mellan förslaget och den fackliga föreningsfriheten enligt 13 § 2 mom. i grundlagen, Internationella arbetsorganisationen ILO:s konventioner, artikel 28 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 11 i Europakonventionen. 

Som grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 60/2024 rd, s. 2—3) tryggas föreningsfriheten, som den kollektiva förhandlingsrätten och arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet stöder sig på, i 13 § 2 mom. i grundlagen. Bestämmelser om den fackliga organiseringsfriheten finns också i internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland. 

Genom förslaget begränsas inte kollektivavtalsparternas avtalsfrihet och regleringen är inte problematisk med avseende på 13 § 2 mom. i grundlagen, menar grundlagsutskottet i sitt utlåtande. Utskottet anser att regleringen inte heller strider mot internationella människorättskonventioner. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet understryker att lagförslaget inte gäller den finländska arbetsmarknadsmodellen, utan att det är fråga om att precisera en myndighets lagfästa behörighet. Den föreslagna lagstiftningen hindrar inte arbetsmarknadens parter från att avtala om principerna för lönebildningen. Också grundlagsutskottet hänvisar till detta i sitt utlåtande (GrUU 60/2024 rd, stycke 8). 

Utfrågade sakkunniga hade delade åsikter om hur den föreslagna lagstiftningen påverkar de framtida avtalen mellan arbetsmarknadens parter. Lagstiftningen har å ena sidan ansetts öka arbetstvisterna och å andra sidan ansetts förebygga dem. Vissa har ansetts att lagstiftningen inte lockar någon att vara först ut kollektivavtalsrundan, medan andra tycker att den underlättar det. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser det vara motiverat att lagstiftningen stärker den praxis som länge gällt inom medlingen, dvs. där löneuppgörelsen för de viktigaste förbunden som öppnar förhandlingsomgången har haft en styrande inverkan på avtalsförhandlingarna inom andra branscher. Utskottet anser att medlarens praxis har bidragit till att förebygga arbetstvister och främja arbetsmarknadens funktion och därmed en fungerande lönebildning. I Finlands exportdrivna ekonomi är nivån på arbetskostnaderna en central faktor för konkurrenskraften och den ekonomiska tillväxten. Utskottet vill framhäva att kraven från parterna i en arbetstvist också i fortsättningen är utgångspunkten för medlingen och lämnande av ett förslag till uppgörelse. 

Medlarens prövningsrätt och oberoende

Arbetstvistlagen innehåller redan nu bestämmelser som styr medlarens agerande. Enligt 1 § finns tjänsten som riksmedlare för att främja fungerande arbetsmarknader och för medling i arbetstvister. Enligt propositionen har medlarna fullföljt uppgiften att främja arbetsmarknadens funktion bland annat genom att iaktta tillvägagångssätt som blivit praxis på arbetsmarknaden, såsom den allmänna linjen på arbetsmarknaden. 

I arbetstvistlagens gällande 11 § finns dessutom bestämmelser om medlarens åtgärder för att nå uppgörelse. Som nämnts ovan omfattar detta medlarens möjlighet att föreslå sådana eftergifter och jämkningar i parternas egna förslag och anbud som ändamålsenlighet och skälighet syns kräva. 

Vid tillämpningen av 11 § i arbetstvistlagen har allmänna arbetsmarknadspolitiska synpunkter betonats, dock med beaktande av särdragen i varje enskild arbetstvist som är föremål för medling, står det i propositionen. Riksmedlarna har enligt propositionen sedan senare hälften av 1960-talet ansett sig vara bundna av den allmänna linje som uppkommit i samband med avtalsförhandlingarna. 

Som sagt föreslås det nu att 11 § i arbetstvistlagen preciseras med ett nytt 2 mom. Enligt det ska medlaren vid fullgörandet av sina medlingsuppgifter och i syfte att trygga det övergripande samhällsekonomiska intresset förfara så att lönebildningen fungerar på bästa möjliga sätt och arbetsmarknadens funktionssätt inte äventyras. Enligt detaljmotiven till momentet är det enligt rådande uppfattning till stöd för det övergripande samhällsekonomiska intresset att en spelöppning i form av avtalsuppgörelse inom en bransch som är utsatt för internationell konkurrens tillmäts tillräckligt stort värde vid medling. Detta underbygger en välfungerande arbetsmarknad och därigenom hållbarheten i hela det ekonomiska systemet. Avvikelser från en löneledande uppgörelse för en bransch som måste anses tillräckligt stark anses i motiveringen skadliga med hänsyn till det övergripande samhällsekonomiska intresset. 

I specialmotiveringen vikten av att den så kallade allmänna linjen beaktas. I förslaget fastställs det inte på ett för medlaren bindande sätt när och hur den allmänna linjen utformas, utan det finns exempel på vad den utgjorts av i den senaste tidens arbetsmarknadspraxis. Det fastställs heller inte på ett för medlaren bindande sätt hur kostnadseffekterna för föreslagna uppgörelser ska beräknas. 

Vid arbetslivs- och jämställdhetsutskottets sakkunnigutfrågning har det framförts avvikande meningar om den föreslagna regleringen. Särskilt löntagarorganisationerna har ansett att regleringen äventyrar medlingens oberoende och därmed parternas förtroende för medlingssystemet. Men det har också ansetts att regleringen förtydligar medlarens och i synnerhet medlingsnämndens arbete och roll samt skapa lugn på arbetsmarknadsfältet och uppmuntra parterna att söka lösningar genom att förhandla med varandra. 

Riksmedlarens byrå har i sitt yttrande till utskottet ansett att de gällande bestämmelserna i arbetstvistlagen redan nu styr medlare att göra en samlad bedömning och utesluter olika extrema lösningar som kan ha återverkningar som äventyrar arbetsmarknadens funktion. Riksmedlarens byrå gör en sådan bedömning att den föreslagna lagen kompletterar de gällande bestämmelserna i arbetstvistlagen och preciserar det gällande regelverket om medling i arbetstvister. Enligt byrån utgör den föreslagna ändringen inte något större hinder för medlarens agerande än den nuvarande lagstiftningen eller arbetsmarknadspraxis, eftersom den princip som nu föreslås bli inskriven i lag har följts vid medling i flera årtionden. 

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att det föreslagna 11 § 2 mom. I arbetstvistlagen är tämligen vagt till regleringssättet. Utskottet anser att vagheten är kopplad till internationella förpliktelser som är bindande för Finland och kraven på oberoende medlingsverksamhet och därför att regleringen inte är problematisk. 

Grundlagsutskottet noterar emellertid också att motiveringen till det föreslagna 11 § 2 mom. inte till alla delar motsvarar den föreslagna regleringen eller att det åtminstone ställvis finns spänningar mellan motiven och lagförslaget. Redan 2 § 3 mom. i grundlagen föranleder att det inte enbart genom propositionsmotiven går att exempelvis fastställa och utvidga regleringens tillämpningsområde, påpekar utskottet. Utskottet anser att det är klart att lagen och dess ordalydelse ges företräde vid tolkning av lagen. 

Enligt arbets- och näringsministeriets redogörelse för arbetslivs- och jämställdhetsutskottet är orsaken till att man gått in för allmänt hållna bestämmelser och specialmotivering som genom exempel preciserar dem internationella förpliktelser som är bindande för Finland och en vilja att garantera medlaren verksamhetsförutsättningar. Enligt ministeriet beskriver motiven praxis som enligt nuvarande uppfattning anses vara till stöd för det övergripande samhällsekonomiska intresset. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att den vaga regleringen är en ändamålsenlig lösning. Å ena sidan får medlaren ett starkare mandat och å andra sidan garanteras medlaren förutsättningar att lösa arbetstvister på det bäst lämpade sättet i varje enskild arbetstvist. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser emellertid som grundlagsutskottet att det är klart att lagen och dess ordalydelse ges företräde vid tolkningen framför motiveringen. 

Jämställda löner och medlingsverksamhet

Utfrågade sakkunniga har uttryckt oro över hur den föreslagna lagstiftningen påverkar lönejämställdheten. Propositionen har ansetts leda till större löneskillnader mellan könen, eftersom procentuella löneförhöjningar leder till att de redan högre lönerna inom exportbranscherna beloppsmässigt ökar mer än lönerna inom kvinnodominerade branscher. 

Som det står i propositionen är könssegregeringen på arbetsmarknaden internationellt sett omfattande i Finland. Detta märks exempelvis i att största delen av dem som arbetar inom den privata exportsektorn är män, medan merparten av dem som arbetar inom den offentliga sektorn, i synnerhet inom social- och hälsovården, är kvinnor. Dessutom har vi en tydlig löneskillnad mellan könen, som är större än i EU-länderna i genomsnitt. 

Förslaget förhindrar inte att medlare beaktar bransch- och uppgiftsspecifika särdrag på sätt som de finner lämpliga, påpekas det i propositionen. Vidare står där att på grund av den segregeringen på arbetsmarknaden och medlingsverksamhetens karaktär är medlarens faktiska möjligheter att genom sina medlingsinsatser främja lönejämställdhet mellan branscherna emellertid tämligen begränsade. Genom medlingssystemet stöds en lönesättning som bygger på kollektivavtal, och arbetsmarknadsparterna har i kraft av sin kollektiva förhandlingsrätt en central roll när lönesystemen i kollektivavtalen utvecklas. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet ser löneskillnaderna mellan kvinnor och män som ett centralt och ihållande jämställdhetsproblem (se även AjUB 22/2022 rd, s. 7—8). Det finns flera strukturella orsaker till skillnaden i löner. De har bland annat att göra med våra könssegregerade branscher, ojämn fördelning av omsorgsansvaret, hur kvinnodominerade branscher värdesätts och ibland också lönediskriminering. 

Med beaktande av det som sägs ovan instämmer utskottet i slutsatsen i propositionen att medlarens möjligheter att genom medling i arbetstvister främja lönejämställdhet mellan branscherna är begränsade Den föreslagna lagstiftningen medger ändå beaktande av branschspecifika och jobbspecifika särdrag, inkomstutveckling och frågor som gäller jämställda löner som en del av det övergripande samhällsekonomiska intresset, tryggandet av en fungerande lönebildning och medlarens lagstadgade skälighetsbedömning och ändamålsenlighetsprövning. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att det också är nödvändigt att fästa uppmärksamhet vid att myndigheternas skyldighet att främja jämställdhet enligt 4 § i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män också gäller medlingsverksamhet. Medlaren ska således i all sin verksamhet främja jämställdheten på ett målinriktat och planmässigt sätt inom ramen för sina lagfästa befogenheter och uppgifter. 

Utskottets ändringsförslag

I det föreslagna 1 § 2 mom. i arbetstvistlagen finns ett onödigt ”tarkoitettu” i den finska lagtexten. Utskottet föreslår att ordet stryks. Dessutom föreslår utskottet att omnämnandet av biträdande av medlingsnämnden utgår ur bemyndigandet att utfärda förordning i det momentet. 

Som det konstateras i propositionen (RP 146/2024 rd, s. 55) är avsikten att förordningsbestämmelserna om riksförlikningsmannens medlingshjälp ska upphävas som onödiga. De bestämmelserna är onödiga till följd av den föreslagna lagstiftningen, eftersom det enligt det föreslagna 1 § 2 mom. i arbetstvistlagen är antingen riksmedlaren eller en medlare med uppdraget som bisyssla som ska vara ordförande för medlingsnämnden. Riksmedlaren eller medlaren ingår således i medlingsnämndens sammansättning och deltar i medlingsuppdrag som ålagts nämnden tillsammans med de övriga nämndmedlemmarna. Således är det motiverat att stryka omnämnandet av biträdande av nämnden i 1 § 2 mom. i arbetstvistlagen.