Bakgrund och utgångspunkter

Bakgrunden till medborgarinitiativet är omvälvningarna på energimarken, som har påskyndats ytterligare av den senaste tidens energikris som Rysslands angreppskrig har orsakat. Förändringarna i omvärlden har i hög grad återspeglats i elpriset, särskilt genom prisfluktuation. 

I medborgarinitiativet föreslås det att riksdagen skyndsamt utreder möjligheterna att stifta en lag om införande av ett pristak för el. Initiativet innehåller inte något lagförslag utan är ett initiativ om att inleda lagberedning. 

Ekonomiutskottet har under de senaste åren i flera sammanhang analyserat elmarknadens funktion och utvecklingsbehov. Frågan har bedömts till exempel i samband med kris- och stödåtgärder på EU-nivå och på den nationella energimarknaden. Utskottet har dessutom lämnat ett utlåtande i ämnet i samband med ett så kallat eget ärende (EkUU 64/2022 rd — EÄ 13/2022 rd). I det sammanhanget godkände ekonomiutskottet ett uttalande med förslag att statsrådet vidtar åtgärder för att trygga ett skäligt pris på el i den rådande krisen på energimarknaden, se över EU:s elmarknadsmodell och påskynda och möjliggöra de investeringar som energiomställningen förutsätter. Utskottet anser att dessa åtgärder fortfarande är aktuella och de har också samband med det aktuella medborgarinitiativet. 

Riksdagen har också vid behandlingen av lagstiftningen om så kallad elkompensation godkänt ett uttalande om prissättning av el (RP 324/2022 rd — RSv 313/2022 rd). Enligt uttalandet förutsätter riksdagen att det bereds lagstiftningsverktyg för att kunna reagera på oskäliga höjningar av energipriserna för konsumenter och små och medelstora företag och att verktygen ska kunna riktas bättre än de nu framtagna stödmetoderna i ett exceptionellt marknadsläge. Enligt uttalandet måste beredningen främjas omedelbart under ledning av arbets- och näringsministeriet. 

Enligt statsminister Orpos regeringsprogram bereder sig regeringen på att temporärt reglera priserna för detaljförsäljningen av el under exceptionella priskriser på elmarknaden. Enligt skrivningen i regeringsprogrammet är utgångspunkten att marknadsvillkoren är viktiga när det gäller att säkerställa elmarknadens effektivitet. 

Elektricitet har under de senaste årtiondena i allt högre grad blivit en marknadsprodukt. Målet har varit att effektivisera verksamheten på marknaden genom konkurrens. Samtidigt är el dock också en nödvändighetsvara, och elmarknaden är förknippad med ett starkt samhälleligt intresse. Den centrala frågan är om de effektivitetsvinster som marknaden ger överförs till kunderna. Det här gäller särskilt situationer där det förekommer effektbrist och priskriser på elmarknaden, och det utgör också motivet bakom det aktuella medborgarinitiativet. Det bör vara möjligt att vid behov ingripa i principen om marknadsvillkor på elmarknaden för att det ska gå att säkerställa att ovan nämnda situationer inte tillåter missbruk av marknadsinflytandet och att kundernas tillgång till el till skäligt pris kan tryggas. 

Syftet med medborgarinitiativet är viktigt, det vill säga att medborgarna och näringslivet ska ha tillgång till el till skäligt pris också under undantagsförhållanden. Ekonomiutskottet har bedömt medborgarinitiativets syfte ur ett brett perspektiv. Det bör noteras att de fenomen, situationer och behov av reglering på elmarknaden som avses i medborgarinitiativet inte har samband med undantagsförhållanden enligt beredskapslagen, utan initiativet handlar mer allmänt om tillgången till el till skäligt pris och problem som uppstår när elpriset stiger till en exceptionellt hög nivå. Ekonomiutskottet har behandlat propositionen ingående med avseende på elmarknadens funktion och utvecklingsbehov. 

Energipolitikens dimensioner och behovet av investeringar

Utgångspunkterna för utvecklingen av Finlands energipolitik kan presenteras utifrån tre dimensioner. Den första dimensionen är ett konkurrenskraftigt energipris och ekonomisk konkurrenskraft, den andra leveranssäkerhet och försörjningsberedskap och den tredje hållbarhet med tanke på klimatet och miljön. Dessa tre dimensioner är kopplade till varandra och bör beaktas jämlikt i klimat- och energipolitiken. 

Den senaste tidens kriser och de pågående omvälvningarna påverkar vilket innehåll och vilka prioriteringar de konkreta åtgärder som vidtas utifrån de tre dimensionerna får inom energipolitiken och energilagstiftningen. Särskilt Rysslands anfallskrig mot Ukraina har framhävt betydelsen av tryggad tillgång och priset på energi. Samtidigt accentueras behovet av en stabil och förutsägbar investeringsmiljö för att man ska kunna påskynda omställningen till ren energi. 

Finlands kapacitet att producera el förväntas utvecklas under de närmaste åren, särskilt genom ytterligare investeringar i vind- och solkraft. Framför allt landbaserad vindkraft är ett mycket konkurrenskraftigt alternativ på den europeiska elmarknaden, och ytterligare investeringar kan förutses sänka det genomsnittliga elpriset. En växande andel väderberoende produktion medför dock allt större svängningar i priserna. 

Ekonomiutskottet har i flera sammanhang framhävt såväl vikten av att främja de investeringar som krävs för omställningen till ren energi som betydelsen av en teknikneutral regleringsmiljö som tillåter investeringar (se t.ex. EkUU 64/2022 rd — EÄ 13/2022 rd). Tillräckliga investeringar är en viktig förutsättning för att elmarknaden ska fungera och för att det ska finnas tillgång till el till skäligt pris. Det innebär dels att projekten för omställningen till ren energi och myndighetsprocesserna i anslutning till dem görs smidigare, dels att man avstår från åtgärder som försvårar projekten och processerna och att man investerar i reglerbar produktion som inte är beroende av vädret. Investeringarna är nära kopplade till förutsägbarheten i regleringen av elmarknaden och mekanismerna för prissättningen av el: akuta åtgärder som vidtas under eller med tanke på en energikris får inte rubba investeringsmiljön. Energisystemet behöver till exempel investeringar som bidrar till att främja och skala upp lösningar som gäller överföringsförbindelser för el, lagring av el, energisammanslutningar samt vätgasekonomi. 

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande där man förutsätter att statsrådet påskyndar de åtgärder i regeringsprogrammet genom vilka man med hänsyn till miljömålen strävar efter smidigare och snabbare myndighetsprocesser i anslutning till projekt för ren elproduktion. (Utskottets förslag till uttalande 1)  

Elmarknaden och priset på el

I Finland och på andra håll i EU säljer man i dag el på marknaden på samma sätt som de flesta andra nyttigheter. Enligt den ekonomiska teorin avviker dock elen från andra nyttigheter på marknaden. Produktionen och förbrukningen av el ska motsvara varandra vid alla tillfällen, och det finns inte i stor skala något alternativ till den el som förbrukas vid en viss tidpunkt. Många av de särdrag som är förknippade med elmarknaden är ett resultat av detta. 

Elmarknaden kan anses ha två huvuduppgifter. Den ska för det första på kort sikt balansera produktionen och konsumtionen genom priserna på marknaden, och för det andra skapa incitament för investeringar, nya innovationer och upptagning av gammal kapacitet. 

Priset på el i Finland påverkas av faktorer som är förknippade med efterfrågan och utbudet på elmarknaden samt av de överföringsförbindelser som finns att tillgå. Utbudet påverkas av den produktionskapacitet som finns tillgänglig på marknaden. Efterfrågan påverkas förutom av den ekonomiska aktiviteten även av bland annat temperaturen. Finland är en del av EU:s inre marknad för el. Det innebär att efterfrågan och utbudet på annat håll i Europa samt möjligheterna att importera och exportera el via överföringsnät och gränsledningar påverkar prisbildningen. 

Konsumentpriserna på el baserar sig på priserna på partimarknaden för el. Den ekonomiskt mest betydande delen av partimarknaden för el är den så kallade spotmarknaden med timvisa elpriser. Merparten av den el som produceras och förbrukas i Finland säljs och köps på spotmarknaden. Spotmarknadspriset är också referenspriset för derivatmarknaden för el, utifrån vilken man till exempel fastställer priserna för långsiktiga elavtal för konsumenterna. 

Marknaden och det pris som uppstår på den styr produktionen och förbrukningen av el. Priserna på och handelsvolymerna för el bestäms för varje timme för det kommande dygnet vid en daglig auktion som omfattar hela Europa. Elproduktionens koppling till marknaden styr med andra ord det fysiska elsystemet. Ett högt pris på el återspeglar en knapp produktion – till exempel svag vindkraftsproduktion – och styr till att minska eller flytta förbrukningen av el. På det sättet upprätthålls hela tiden balansen mellan produktion och konsumtion. Utan den prisstyrande effekten på förbrukningen, som upprätthåller balansen mellan produktion och konsumtion, måste man i betydande grad öka kapaciteten till reservkraft. Kostnaderna för reservkraften skulle i sista hand bäras av konsumenterna. Det varierande priset och den flexibla förbrukning som priset styr minskar med andra ord det elpris som konsumenten betalar på lång sikt. 

Elmarknadens funktion kan bedömas utifrån tidigare nämnda energipolitiska dimensioner, det vill säga priset, leveranssäkerheten och hållbarheten. Det elpris som konsumenterna betalar i Finland har enligt utskottets uppgifter på lång sikt varit bland de förmånligaste elpriserna i Europa. I förhållande till köpkraften är det elpris som finländska konsumenter betalar det billigaste i EU-länderna, alltså ungefär hälften lägre än genomsnittspriset på EU-nivå. Medelpriset på el har dock stigit under de senaste åren. År 2023 var medelpriset klart högre än 2018–2020. Elsystemets tillförlitlighet har som helhet betraktat varit mycket god, och det har inte förekommit elavbrott som skulle ha orsakats av otillräcklig produktionskapacitet. Sett ur ett hållbarhetsperspektiv är elproduktionen i Finland på en relativt god nivå i förhållande till jämförelseländerna. Utsläppen av växthusgaser från el var i genomsnitt 55 gram per kilowattimme (kWh) år 2022, medan EU-genomsnittet låg på 251 gram per kilowattimme. 

Finlands elsystem kan utifrån utgångspunkterna ovan i huvudsak anses fungera väl. De problem som hänför sig till elpriset och som också motiverat det aktuella medborgarinitiativet har framfört allt att göra med hur elsystemet fungerar i exceptionella situationer. Det är dock inte fråga om till exempel sådana undantagsförhållanden som avses i beredskapslagen, utan det rör sig om situationer på elmarknaden där det också under normala förhållanden råder risk för effektbrist och därpå följande pristoppar. Exempelvis i början av året var man tvungen att tillfälligt betala upp till 2,35 euro per kilowattimme för el. Även om problemen under de senaste åren har framhävts i samband med krissituationer på energimarknaden, är det fråga om sådana redan identifierade särdrag och brister i den nuvarande marknadsmodellen som ytterligare accentueras av den pågående energiomställningen. Ekonomiutskottet fäster särskild uppmärksamhet vid att väderberoendet inom elproduktionen avsevärt har ökat variationerna i elpriserna och gjort det svårt att förutse elpriset. 

Behovet av att förbereda sig för dessa situationer har lyfts fram i flera sammanhang både på nationell nivå och på EU-nivå. Under energikrisen 2022–2023 hade de höga elpriserna omfattande samhälleliga konsekvenser, och inom EU ledde detta till politiskt ingripande och hundratals miljarder euro i offentliga stöd till konsumenter och industrin. Det är nödvändigt att utveckla elmarknaden särskilt med tanke på motsvarande krissituationer. En väsentlig bakgrundsfaktor är också att elmarknaden kännetecknas av att förändringarna i elförbrukningen är rätt så små när priset på detaljmarknaden ändras. Karakteristiskt för elsystemet i Finland är att elförbrukningen på grund av det nordliga läget och väderleksförhållandena är som störst vintertid och att det nästan helt saknar flexibilitet. Elpriset är också beroende av om man har ett elavtal till ett fast pris samt av den teknik som valts, som gör det svårt att reagera på priset. 

Elmarknadens funktion och förutsägbarhet är å andra sidan av stor betydelse också för branschens investeringsmiljö. Sakkunniga har påpekat att om man ingriper i kraftiga prissvängningar med hjälp av mekanismer som exempelvis pristak, leder det till ökad förutsägbarhet för kundernas del medan det kan påverka investeringarna negativt. Investeringar i omställningen till ren energi genererar betydande ny industriell verksamhet och välfärd. Ändringar i mekanismerna på elmarknaden är därmed förknippade med mer långtgående risker än enbart sådana som gäller konsumentpriserna på el. 

Utgångspunkten för medborgarinitiativet är framför allt att det ska införas ett pristak på den el som konsumenten betalar. Också de internationella exempel som nämns i initiativet har att göra med införandet av ett pristak för konsumentmarknaden: till exempel i Norge har det införts ett pristak för en viss del av konsumtionen. Å andra sidan anges det inte direkt i initiativet om den reglering som föreslås kan gälla ett pristak också för partimarknaden i stället för detaljmarknaden. En central fråga i bägge fallen är att ingripande i pristoppar på det sätt som avses i medborgarinitiativet kan innebära att man också ingriper i de utgångspunkter som fungerar väl på elmarknaden. Utgångspunkterna för elmarknaden bestäms i hög grad av de ramvillkor som ställs i den EU-reglering som granskas närmare nedan. 

Specialvillkor för regleringen av detaljpriser, reformen av EU:s elmarknadsmodell och regleringen av priskriser

Verksamheten på den inre marknaden för el regleras i elmarknadsdirektivet (EU) 2019/944. Utgångspunkten för direktivet är marknadsbaserade slutkundspriser. Leverantörerna ska ha frihet att fastställa det pris till vilket de levererar el till kunderna. Medlemsstaterna ska se till att utsatta och energifattiga hushållskunder skyddas genom socialpolitiska åtgärder eller på annat sätt än genom offentliga ingripanden i prissättningen av elleveranser. 

Finland har inte infört så kallade sociala tariffer, och åtgärder som är kopplade till energifattigdom anses ingå i utkomststödet och bostadsbidraget. I Finland har detaljhandelspriserna inte reglerats sedan 1990-talet. Det undantag från övergångsperioden gällande så kallade sociala tariffer som elmarknadsdirektivet medger har därmed inte heller ansetts lämpa sig för Finland. 

På EU-nivå har man uppnått samförstånd om en reform av elmarknadsmodellen som avses träda i kraft våren 2024. Lagändringarna syftar till att göra EU:s elmarknad mer hållbar och stabil, skydda konsumenter och företag mot plötsliga prisfluktuationer, förbättra konsumentskyddet och uppmuntra till investeringar i förnybara energikällor. I reformen ändras inte marknadsmodellens huvuddrag, men reformen gör att det också är möjligt att förbereda sig på kriser där elpriset stiger exceptionellt mycket. 

Reformen av EU:s elmarknadsmodell kan som helhet bedömas erbjuda ett tämligen brett urval av metoder för att skydda konsumenterna i krissituationer på elmarknaden. Reformen medför nya sätt för staterna att mer direkt styra produktionen och kapacitetsstrukturen på ett flexibelt sätt samt att ingripa i verksamheten på marknaden i krissituationer. Reformen omfattar bland annat reglering av stödåtgärder som gäller kapacitetsmekanismer, dubbelriktade differenskontrakt och flexibilitet. Genomförandet av modellen, införandet av olika verktyg och fullföljandet av målen för reformen är dock i stor utsträckning beroende av medlemsstaternas åtgärder. 

Centralt med tanke på det aktuella medborgarinitiativet är att medlemsstaterna i fortsättningen under en regional eller EU-omfattande priskris som rådet tillkännagett kan stödja små och medelstora företag och konsumenter genom att rikta offentliga åtgärder till prissättningen av elleveranser så att elpriset temporärt kan vara på en lägre nivå än leveranskostnaderna. En förutsättning för detta är att medlemsstaterna ersätter elleverantörerna för att leveranspriserna är lägre än kostnaderna. Målen för det pristak som föreslås i medborgarinitiativet ser åtminstone delvis ut att uppnås genom den temporära reglering av detaljhandelspriserna under priskriser som EU:s nya marknadsmodell medger, och i vidare bemärkelse genom de mekanismer som marknadsmodellen medför, förutsatt att de införs. Enligt utredning till ekonomiutskottet har det ansetts viktigt att införa sådana proaktiva metoder och förbereda sig på kommande kriser. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet bereder regeringen redan i nuläget lagstiftning om införande av ett pristak i situationer där elpriset är exceptionellt högt. Utskottet påskyndar beredningen av lagstiftningen och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande där man förutsätter att statsrådet utan dröjsmål lämnar en proposition om temporära befogenheter att i enlighet med EU-lagstiftningen reglera detaljhandelspriserna på el under en exceptionell priskris på elmarknaden. (Utskottets förslag till uttalande 2) 

Reglering av partimarknaden

Även partimarknaden för el regleras på EU-nivå. Sedan energikrisen 2022 har en sänkning av det tekniska pristaket på grossistel ansetts vara ett viktigt sätt att utveckla prissättningsmodellen, och Finland har också aktivt förespråkat detta. Ekonomiutskottet har också i sina tidigare utlåtanden ansett att en sänkning av det tekniska pristaket är ett viktigt sätt att på EU-nivå påverka problemen med prisbildningen på elmarknaden (se t.ex. EkUU 36/2022 rd — E 113/2022 rd och EkUU 34/2022 rd — RP 121/2022 rd). 

De karakteristiska drag för elmarknaden som beskrivs ovan är kopplade till det inflytande som stora aktörer har på marknaden. Det kan till exempel möjliggöra en begränsning av produktionen, även om det sedan tidigare skulle finnas risk för effektbrist, och leda till en betydande prisstegring. I dessa situationer kan partimarknadspriset på el avvika från produktionskostnaderna för el. Ett sätt att begränsa möjligheterna att dra nytta av de höga marknadspriserna är att det införs ett pristak för partimarknaden. 

I sakkunnigyttranden till utskottet har man också förordat att det tekniska pristaket för partimarknaden för el sänks jämfört med nuläget. Enligt utskottets uppgifter har till exempel pristaket för partimarknaden i Kalifornien länge varit ungefär 1 000 amerikanska dollar per megawattimme (MWh), vilket har motiverats bland annat med brister på konsumentmarknaden och möjligheterna att begränsa marknadsinflytandet. Även om ett pristak kan påverka investeringsincitamenten, kan det anses vara ett motiverat sätt att begränsa marknadsinflytandet på en ofullständig marknad, och å andra sidan samtidigt upprätthålla en balanserad prisbildning och investeringsincitament till exempel genom kapacitetsmekanismer. 

Finland har föreslagit att pristaket sänks från nuvarande 4 000 euro/MWh till 1 000–2 000 euro/MWh. Det nya förslag till elmarknadsmodell som kommissionen lade fram 2023 innehöll dock inget förslag om en sänkning av pristaket och frågan har hittills inte fått stöd från medlemsstaterna. Ekonomiutskottet betonar dock att statsrådet fortsättningsvis aktivt bör påverka EU för att utveckla modellen för partimarknaden för el så att marknaden blir mer förutsägbar och rättvis, och att statsrådet bör främja införandet av ovan nämnda pristak. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 3.) 

Kapacitetsmekanism och andra sätt att stödja flexibiliteten

När betydelsen av i synnerhet väderberoende elproduktion ökar, finns det också risk för perioder där elsystemet i Finland lider av effektbrist. Det är vanligtvis fråga om perioder när elförbrukningen är hög, vindförhållandena svaga eller det förekommer betydande fel eller brister i elsystemet och priserna tillfälligt blir oskäligt höga för konsumenten. Detta framhäver behovet av att öka i synnerhet den reglerbara kapacitetens andel på elmarknaden. Ekonomiutskottet noterar också de anmärkningar som framförts i sakkunnigyttrandena om att det i och med att den varierande, väderberoende elproduktionen ökar också behövs stabil baskraft och reglerkraft. Enligt regeringsprogrammet bör man i produktionen av baskraft eftersträva en nivå där det produceras tillräckligt med el för hushållens och näringslivets grundläggande behov, också under topplasttimmar när alla medel för att reglera förbrukningen har utnyttjats. I regeringsprogrammet anges också att det ska införas en kapacitetsmekanism som stöder att en tillräcklig elkapacitet alltid finns tillgänglig. Arbets- och näringsministeriet har med tanke på sådana situationer redan inlett en utredning om en eventuell kapacitetsmekanism eller ett motsvarande system med hjälp av vilket elsystemet bättre kan regleras. 

Ekonomiutskottet fäster dock uppmärksamhet vid mekanismens eventuella konsekvenser för konkurrensen i en situation där aktörer med inflytande på marknaden skulle ha tillgång till flexibla resurser. Det är viktigt att mekanismen fungerar så att den flexibilitet som står till buds de facto minskar pristopparna på el. På grund av de eventuella betydande konsekvenser som en dylik mekanism har för marknaden och de kostnader som kan uppstå för kunderna, bör man noggrant utreda olika alternativ för hur mekanismen kunde genomföras. Den måste dessutom godkännas av EU-kommissionen. Ekonomiutskottet påpekar också att det i EU:s nya elmarknadsmodell ingår ett nytt stödsystem för att främja fossilfri flexibilitet, med hjälp av vilket flexibiliteten torde kunna stödjas ännu snabbare. 

I EU:s elmarknadsmodell ingår å andra sidan också en möjlighet att främst stödja investeringar i produktion av förnybar energi genom dubbelriktade differenskontrakt (Contracts for differences, CFD). Enligt den nya modellen är det staten eller någon annan offentlig aktör som ingår dubbelriktade differenskontrakt med aktörer som bygger ny, utsläppsfri produktion. Ett sådant kontrakt skulle minska risken för investeraren genom att garantera en viss prisnivå, även om marknadspriserna skulle sjunka i framtiden. Detta kan också öka produktionskapaciteten för el och därmed även minska trycket på att höja priserna. Kontrakten kan medföra intäkter för staten om priserna skulle stiga, samtidigt som staten blir betalningsskyldig om priserna skulle sjunka. 

Ekonomiutskottet påskyndar beredningen av kapacitetsmekanismen på ett sätt som inte orsakar staten oskäliga kostnader eller fördröjer investeringar i ren elproduktion. (Ekonomiutskottets förslag till uttalande 4.) 

Förbrukningsflexibilitet

Övergången till ett koldioxidfritt energisystem och en allt större andel väderberoende produktion medför också ett behov av att säkerställa balansen mellan produktion och förbrukning genom att effektivt utnyttja systemets förbrukningsflexibilitet, så att marknaden fungerar ändamålsenligt också i situationer där det är stor press på eleffekten att räcka till. I praktiken innebär det ett behov av att utnyttja enskilda konsumenters förmåga att vara flexibla i sin elförbrukning och metoder för att främja detta. Sådana är till exempel energisammanslutningars verksamhet, smarta elnät och lösningar i anslutning till lagring av el. 

Ett sätt att främja förbrukningsflexibilitet är genom så kallad oberoende aggregering. Med oberoende aggregering avses sammanslagning av flera slutanvändares förbrukning eller sammanslagning av producerad el för försäljning, inköp eller auktionering på elmarknaden. En oberoende aggregator å sin sida är en aktör som erbjuder slutanvändarna på elmarknaden flexibilitet. Den oberoende aggregatorn är inte bunden till slutanvändarens elförsäljare eller den balansansvarige. En arbetsgrupp som Fingrid tillsatt på uppdrag av arbets- och näringsministeriet utreder i nuläget vilka åtgärder det här förfarandet förutsätter och hur det kunde genomföras i praktiken. 

Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande enligt vilket flexibiliteten i elförbrukningen bör främjas bland annat genom att man tillåter så kallade oberoende aggregatorer som kombinerar flera kundlaster eller producerad el för att bjudas ut på elmarknaden. (Utskottets förslag till uttalande 5.) 

Produkter för att jämna ut pristoppar och införande av en andra auktion (Second Auction)

EU:s nya elmarknadsmodell tillåter utöver åtgärder i lagstiftningen också andra metoder med vilka man kan förbereda sig för priskriser. På basis av EU-regleringen kan till exempel medlemsstaterna be stamnätsbolagen att med tanke på situationer där elpriset stiger exceptionellt mycket utveckla en produkt som jämnar ut pristoppar. Med en sådan produkt kan flexibilitet i elförbrukningen skaffas genom en separat auktion så att också priset på dygnsmarknaden påverkas. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att främja möjligheterna att ta i bruk ett dylikt verktyg med tanke på eventuella kommande priskriser. 

Utskottet har vid utfrågningen av sakkunniga också utrett frågan om att införa en så kallad andra auktionsomgång, som EU:s elmarknadsreform medger, för att dämpa pristoppar på el. I Centraleuropa och Baltikum har man infört en andra auktion på dygnsmarknaden för el. Systemet baserar sig egentligen inte på lagstiftning, utan det har tagits i bruk i samarbete mellan börserna, branschen och tillsynsmyndigheterna. Systemet infördes ursprungligen i Västeuropa i början av 2000-talet för att avhjälpa bristen på likviditet vid vissa tidpunkter. En andra auktion genomförs om marknadspriset under den första auktionen ligger utanför de fastställda gränsvärdena (utanför övre eller nedre gränsen). Det har bedömts att en andra auktionsomgång eventuellt kunde ha varit till nytta vid det anbudsfel som skedde i november 2023, och som ledde till ett negativt elpris på -500 euro per megawattimme. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att främja införandet av en andra auktionsomgång i Finland och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om saken. (Utskottets förslag till uttalande 6) 

Tillgången till marknadsinformation

Vid utskottets sakkunnigutfrågning har man rätt så ingående granskat betydelsen av marknadsinformation och forskarnas tillgång till information om marknaden. Frågan om öppenhet vad gäller data har ett nära samband med frågan om marknadstillsyn, som behandlas separat nedan. Forskarnas tillgång till detaljerat och sekretessbelagt material kan öka förståelsen för elmarknadens funktion i allmänhet och hjälpa myndigheterna att upptäcka marknadsmanipulation. Om forskare får tillgång till sekretessbelagt material kan det också bidra till att risken för marknadsmanipulation minskar, i och med att sannolikheten att åka fast för manipulation blir större. Å andra sidan kan en ökad insyn i information som gäller marknaden också öka det konkurrenshämmande beteendet. Konkurrenslagen förbjuder konkurrerande bolag att utbyta information som leder till att konkurrensen begränsas på ett skadligt sätt. 

Ekonomiutskottet har också i sina tidigare utlåtanden betonat betydelsen av marknadsinformation. Informationen om elmarknaden är viktig med tanke på tillsynen över hur marknaden fungerar och med tanke på utvecklingen av lagstiftningen som gäller elmarknaden. Utskottet har till exempel vid granskningen av det aktuella energipolitiska läget konstaterat följande (EkUU 64/2022 rd — EÄ 13/2022 rd): 

Marknadsinformationen utgör inte en enhetlig helhet, utan det är fråga om uppgifter i olika informationskällor vars offentlighet och tillgänglighet påverkas av olika normer och myndighetsförfaranden. Det är dessutom endast delvis fråga om nationell reglering och tolkningspraxis och nationella förfaranden för utlämnande av uppgifter. Helheten påverkas också väsentligt av regleringen på EU-nivå, särskilt den så kallade Remit-förordningen och dess tillämpning inom byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer). 

Behovet av ökad insyn i marknadsinformationen gäller också information om partimarknaden, särskilt i fråga om att göra uppköpserbjudanden som berör prisbildningen tillgängliga för forskare. I detta avseende regleras insynen i informationen i Remit-förordningen, och insamlingen av marknadsdata om partimarknaden har organiserats på ett heltäckande sätt utifrån förordningen. Vid utlämnande av uppgifter för forskningsändamål ska bestämmelserna i förordningen iakttas, och enligt artikel 12.2 i förordningen beslutar Acer om utlämnande av uppgifter. Det är inte möjligt att på basis av nationell reglering avvika från bestämmelserna om utlämnande av marknadsinformation som samlats in med stöd av förordningen. Tillgången till information blir då beroende av Acers förfaranden och resurser för utlämnande av uppgifter och har hittills inte genomförts på ett sätt som i tillräcklig utsträckning gör det möjligt att använda informationen för forskningsändamål. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att Finland aktivt främjar tillgången till information för forskningsändamål till den del det är fråga om reglering och förfaranden på EU-nivå. 

En väsentlig brist i det material som används för forskning om Finlands elmarknad hänför sig till överföringsförbindelser särskilt med kopplingar till Sveriges elmarknad, eftersom uppgifter om andra länders elområden inte har gjorts tillgängliga för forskare. Energimyndigheten har utifrån data som samlats in med stöd av Remit-förordningen publicerat analyser som delvis är mycket detaljerade. Ekonomiutskottet fäster allvarlig uppmärksamhet vid att de akademiska forskarnas möjligheter att öka den samhälleliga förståelsen för elmarknadens funktion och producera information om olika alternativ enligt erhållen utredning är väldigt bristfälliga i och med att det inte finns tillgång till uppgifter om specifika elområden och förbrukningen på specifika driftställen. Ett sätt att förbättra tillgången till marknadsinformation skulle vara att främja målet att ”säkerställa och förbättra öppen och tillförlitlig information” enligt artikel 3 f i den så kallade CACM-förordningen (EU) 2015/1222 som reglerar verksamheten på elbörserna. I nuläget publicerar de nordiska energitillsynsmyndigheterna inte uppgifter om anbud per regionalt marknadsområde. Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att sträva efter att främja öppenheten så att forskare också har tillgång till information om specifika elområden. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning behandlades dessutom frågan om tillgången till information om priserna på börsel. Till denna del anser utskottet att det är viktigt att priserna på elbörsen under följande dygn finns avgiftsfritt tillgängliga i maskinläsbar form för att de ska kunna utnyttjas i automatiserade system och applikationer och för att konsumtionsbeteendet ska kunna anpassas utifrån de timvisa priserna. Likaså anser utskottet att det är viktigt att det finns en tillräckligt detaljerad beskrivning av den så kallade Euphemia-algoritm som styr prisbildningen på elbörserna. På det sättet blir det möjligt att analysera verksamheten på marknaden och öppet undersöka och utveckla olika nya åtgärder, produktstrukturer och marknadsmodeller. 

Det centraliserade informationsutbytet på detaljmarknaden för el hör i enlighet med elmarknadslagen till Fingrid Datahub Oy, som är dotterbolag till systemansvariga Fingrid. I Fingrids datahubb samlas bland annat användarspecifika uppgifter om elförbrukning, avtalstyper och andra uppgifter om driftstället. Sakkunniga har fäst särskild uppmärksamhet vid behovet av att elförbrukningsdata på timnivå utan dröjsmål lämnas ut för forskningsändamål. Data på timnivå har bedömts ha en central betydelse när man besvarar undersökningsfrågor till exempel om möjligheterna till flexibilitet i elförbrukningen för att balansera elsystemet, tryggandet av försörjningsberedskapen för el och utvecklandet av nya affärslösningar. Ekonomiutskottet noterar att syftet med 75 f § 1 mom. 6 punkten i elmarknadslagen har varit att de uppgifter om förbrukningen vid ett specifikt driftställe som samlas i Fingrids datahubb ska kunna utnyttjas för vetenskaplig forskning. Enligt erhållen utredning möjliggör dock de förfaranden för utlämnande av uppgifter som Fingrids datahubb och Statistikcentralen i nuläget använder inte utlämnande av uppgifter i den omfattning som avses i bestämmelsen. Utskottet anser det vara viktigt att snabbt se till att utlämnandet av uppgifter i praktiken fungerar på det sätt som avses i lagstiftningen. 

Ekonomiutskottet betonar att marknadsinformation bör lämnas ut till forskare i så stor utsträckning som möjligt. Utlämnandet av data skulle i större utsträckning ge möjlighet att granska elmarknadsmodellens egenskaper och simulera eventuella konsekvenser av regleringen av marknaden. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 7)  

Risken för marknadsmanipulation och effektivare marknadstillsyn

Medborgarinitiativets rubrik ”Ta kontroll över elpriset” har ett väsentligt samband med frågan om elmarknadens funktion. Som stöd och utgångspunkt för en fungerande marknad behövs en fungerande marknadstillsyn. När det gäller elmarknaden är det här särskilt viktigt med tanke på risken för marknadsmanipulation. 

Med marknadsmanipulation avses till exempel sådan verksamhet som parterna på elmarknaden bedriver och genom vilken partimarknadspriset på el höjs på konstlad väg. Enligt de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått finns det på grund av elmarknadernas särdrag risk för att marknadsinflytandet utnyttjas och att det förekommer manipulation på marknaden. Den nuvarande marknadsmodellen har visat sig ha drag som kan väcka misstankar om prismanipulation, till exempel genom ett knappt utbud. Ur konkurrenssynpunkt är det problematiskt att det förekommer komplexa arrangemang med samägande på marknaden. Det är lätt hänt att koncentrerat ägande med inbördes kopplingar äventyrar konkurrensen, inte bara på spotmarknaden utan också på marknaden för reglerkraft och på reservmarknaden. 

Risken för marknadsmanipulation kan i första hand minskas genom att verksamheten på marknaden utvecklas, i synnerhet genom att utbudet och efterfrågan på marknaden blir mer flexibelt och genom att produktionen bättre matchar efterfrågan. Det innebär å enda sidan att utbudet kan ökas när priset stiger, å andra sidan att efterfrågan minskar i motsvarande grad i dessa situationer. Samtidigt behövs också forskning och tillsyn – risken att åka fast för marknadsmanipulation påverkar också oddsen för sådan verksamhet. Forskarna har dock en annan roll än den som utövar tillsyn över marknaden. Därför är det viktigt att se till att myndigheterna har tillräckliga resurser och att de riktas effektivt till genomförandet av marknadstillsynen. Utskottet påpekar att kostnaderna för marknadstillsynen är mycket små jämfört med kostnaderna för eventuell prismanipulation. Exempelvis kunde en prishöjning på en euro/MWh på partimarknaden en genomsnittlig vinterdag beräknat utifrån förbrukningen innebära tilläggskostnader på 300 000 euro under en dag. 

Marknadsmanipulation handlar i många avseenden om förfaranden i likhet med karteller och missbruk av dominerande ställning, som bägge är förbjudna enligt konkurrenslagen. På EU-nivå förbjuder Remit-förordningen marknadsmanipulation på partimarknaden för energi. En central skillnad jämfört med den allmänna konkurrenslagstiftningen och konkurrensmyndighetens befogenheter är att ingripande med stöd av Remit-förordningen inte förutsätter en dominerande marknadsställning eller ett avtal mellan näringsidkare. Remit-förordningen är därför ett mer direkt och prioriterat sätt att ingripa i det skadliga fenomenet uttryckligen på energimarknaden. Energimyndigheten är behörig myndighet vid tillsynen över efterlevnaden av Remit-förordningen. 

Energimyndigheten har till uppgift att med stöd av 6 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013) bland annat övervaka nivån på transparensen på el- och naturgasmarknaden och säkerställa att företagen inom el- och naturgasbranschen fullgör sina skyldigheter vad gäller transparens samt övervaka öppnandet av parti- och detaljmarknaden för el och naturgas för konkurrens samt följa hur konkurrensen fungerar på dessa marknader. Energimyndigheten sköter i fråga om partimarknaden den tillsynsuppgift som avses i den ovan nämnda tillsynslagen som en del av den fortlöpande tillsynen över partimarknaden för energi. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet har Energimyndigheten inte på basis av resursläget och prioriteringen av uppgifter följt och bedömt lönsamheten för de enskilda elbolagens produktions- och försäljningsverksamhet, eftersom lönsamheten för den försäljnings- och/eller produktionsverksamhet som omfattas av konkurrens inte regleras med stöd av elmarknadslagstiftningen och det inte heller ställs några kapitaltäckningskrav på exempelvis bolagen. Således har myndigheten inte heller behörighet att i fråga om företag vidta tillsynsåtgärder på grundval av lönsamheten eller den ekonomiska ställningen som berör elbolagens övriga elaffärsverksamhet. 

Också Konkurrens- och konsumentverket har med stöd av konkurrenslagstiftningen behörighet att övervaka både partimarknaden och detaljmarknaden för el. Ekonomiutskottet ser med oro på att inte heller Konkurrens- och konsumentverket enligt utskottets uppgifter har bedömt hur konkurrensen på detaljmarknaden för el fungerar under en priskris. Vid verket finns en konsekvensbedömningsenhet som har fokus på ekonomiska utredningar, och verket har god datahanteringsförmåga och sakkunniga ekonomresurser. Det är motiverat att utnyttja dessa resurser för att bevaka marknadsmiljöer som är förenade med risker. Det är viktigt att övervaka elmarknaden på ett heltäckande sätt, både när det gäller partimarknaden och detaljmarknaden. Utskottet välkomnar därför att verket har föreslagit att det införs nya funktioner som berör forskning om energimarknaden. 

Enligt Remit-förordningen hör det till Energimyndighetens lagstadgade uppgifter att utreda marknadsmanipulation. En medlemsstat får dock föreskriva att den nationella tillsynsmyndigheten får utöva sina befogenheter i samarbete med andra myndigheter. Enligt förordningen är det alltid den nationella tillsynsmyndigheten som bär det huvudsakliga ansvaret för utredningar och tillsyn. Medlemsstaterna ges med stöd av artikel 7.2 i förordningen möjlighet att fastställa att deras nationella konkurrensmyndighet eller ett marknadsövervakningsorgan som inrättats inom den myndigheten kan genomföra marknadsövervakning med den nationella tillsynsmyndigheten. Utrednings- och tillsynsbefogenheter enligt artikel 13 i förordningen kan dock inte ges konkurrensmyndigheten eller ett organ som har inrättats i anslutning till den. 

Ekonomiutskottet anser dock att det är viktigt att effektivisera såväl Energimyndighetens som Konkurrens- och konsumentverkets åtgärder som gäller utövandet av tillsyn över elmarknaden. Utöver att trygga och rikta tillsynsmyndigheternas egna resurser kan tillsynen effektiveras till exempel genom samarbete vid en gemensam forskningsenhet. En gemensam forskningsenhet för ämbetsverken kunde vara ett sätt att kombinera Konkurrens- och konsumentverkets metodiska och ekonomiska kunnande med Energimyndighetens branschspecifika expertis. Det vore motiverat att i större utsträckning än för närvarande utnyttja Konkurrens- och konsumentverket inom forskningen som gäller elmarknaden också med tanke på att verket har gjort satsningar på kompetens och ledning som hänför sig till motsvarande forskningsarbete samt på digital infrastruktur som behövs för behandling av stora datamassor. Vid Konkurrens- och konsumentverket finns redan för närvarande en konsekvensbedömningsenhet med fokus på ekonomiska utredningar, och verket har god datahanteringsförmåga samt klart större ekonomiska resurser än Energimyndigheten. Det skulle alltså vara möjligt att i större utsträckning än i nuläget undersöka vilka konsekvenser elpriset och olika politiska metoder har för samhället och konsumenterna. 

För att trygga en fungerande elmarknad måste man utreda såväl samarbetet mellan Energimyndigheten och Konkurrens- och konsumentverket som resursernas tillräcklighet och hur de kraftigare än i nuläget kunde riktas till forskning som gäller marknadsmanipulation och elmarknadens funktion. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande där det förutsätts att tillsynen över parti- och detaljmarknaden för el och myndighetssamarbetet effektiviseras jämfört med nuläget och att resurserna ska vara på en sådan nivå att eventuella missbruk kan identifieras och åtgärdas. (Utskottets förslag till uttalande 8) 

Konsumentskydd på elmarknaden

Ekonomiutskottet har i flera sammanhang bedömt elmarknadens funktion ur konsumenternas perspektiv. Konsumenternas perspektiv har särskilt lyfts fram sedan energikrisen 2022. Riksdagen godkände i samband med granskningen av det så kallade elstödet ekonomiutskottets uttalande om hur man ska svara på situationen med oskäliga energipriser (RP 324/2022 rd — RSv 313/2022 rd). I det sammanhanget godkände riksdagen också ett annat uttalande av ekonomiutskottet, enligt vilket man förutsätter att statsrådet följer upp och utvärderar hur elpriskompensationen och andra stödformer fungerar samt att statsrådet skyndsamt vidtar behövliga åtgärder för att konsumenter med tidsbegränsade elavtal ska få skäligare villkor. Dessutom har utskottet i ett utlåtande om utskottets eget ärende (EkUU 64/2022 rd — EÄ 13/2022 rd) förutsatt en mer omfattande granskning av elmarknadens funktion ur konsumentsynpunkt. 

I synnerhet prissättningen av elavtal för viss tid under energikrisen och metoderna för att jämka avtalen har blivit föremål för granskning också i samband med det medborgarinitiativ som nu behandlas. Efter hösten 2022 har i synnerhet de konsumenter som ingått ett dyrt och långvarigt tidsbundet elavtal, i allmänhet för två år, råkat i en svår och osäker situation. Enligt utskottets uppgifter har vissa elbolag på olika sätt kommit sina kunder till mötes om kunden ingått ett dyrt avtal, men många konsumenter sitter fortfarande fast i avtal med höga priser. 

Trots ovan nämnda uttalanden och trots att konsumentmyndigheterna har granskat ärendet och vidtagit åtgärder, har konsumenternas rättsskydd i ärendet enligt utskottets uppgifter inte varit tillräckligt effektivt. Särskilt oroväckande har varit att en stor del av elförsäljarna under exceptionella förhållanden helt eller delvis har bestridit tillämpningen av konsumentskyddslagen på elavtal. Ekonomiutskottet fäster allvarlig uppmärksamhet vid att konsumentmyndigheternas åtgärder, till exempel konsumenttvistenämndens avgöranden och konsumentombudsmannens förhandlingar med branschorganisationerna, inte har lett till någon omfattande kompromisslösning från branschens sida. Istället har den grupp konsumenter som omfattas av exceptionella avtal ensam fått bära den prisrisk som avtalen medfört. 

Enligt erhållen utredning har konsumentombudsmannen fört två ärenden till marknadsdomstolen som gäller storleken på den tillåtna engångshöjningen av elavtal som gäller tills vidare. Bägge ärendena kan betraktas som prejudikat. Marknadsdomstolen har ännu inte gett sitt avgörande i dem. Å andra sidan har det inte gjorts någon förhandsbedömning av oskäligheten hos tidsbegränsade avtal. Utskottet ser det som beklagligt att marknadsdomstolen inte har gett sin syn på tidsbegränsande avtal. 

Utskottet noterar också att konsumentombudsmannen i fråga om tidsbegränsade elavtal inte har utnyttjat sin rätt att bistå en konsument i ett enskilt tvistemål om avgörandet av ärendet är av stor betydelse eller om ärendet i övrigt är viktigt med tanke på konsumenternas allmänna intresse. Konsumentombudsmannen har inte heller utövat sin rätt att föra grupptalan i ärendet, vilket har motiverats med att bedömningen av huruvida ett avtal är skäligt påverkas av konsumentens individuella förhållanden och att behandlingen tar flera år samt att ärendet kan gälla endast ett eller högst några elbolag. Konsumentombudsmannen har således bedömt att det med hjälp av metoder för lagövervakning inte går att uppnå tillfredsställande lösningar på de exceptionella situationer som rådde hösten och vintern 2022/2023. Istället krävs det politiska åtgärder och att man utvecklar mekanismer för att hantera kommande motsvarande situationer. Sådana mekanismer är till exempel att det införs prisreglering på EU-nivå för priskriser och proportionerliga avtalsviten för att frigöra sig från visstidsavtal samt att man redan på förhand förbereder bättre riktade stödåtgärder. Ekonomiutskottet uttrycker också oro över att konsumentombudsmannens befogenheter i praktiken inte har varit ett effektivt sätt att ingripa exempelvis i situationer som gäller tidsbegränsade elavtal i anslutning till priskrisen på elmarknaden. 

Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande där det förutsätts att regeringen utvärderar lagstiftningen om konsumentskydd på elmarknaden inklusive möjligheten att jämka oskäliga elavtal och att regeringen vidtar behövliga åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning. (Utskottets förslag till uttalande 9) 

Avslutningsvis

Ekonomiutskottet anser att medborgarinitiativet ”Ta kontroll över elpriset” är ett mycket viktigt och aktuellt initiativ till debatt. En fungerande elmarknad är en grundläggande förutsättning för ett modernt samhälle och en modern ekonomi. Det är motiverat att se över hur marknadsmekanismen fungerar och utveckla den. 

I medborgarinitiativet föreslogs det att riksdagen skyndsamt bör utreda möjligheterna att stifta en lag om införande av ett pristak för el. Utifrån redogörelserna i detta betänkande lämpar sig den föreslagna lagstiftningen om pristak inte att genomföras som sådan, och skulle i vilket fall som helst förutsätta en mer omfattande konsekvensbedömning och beredning. Ramvillkoren i EU:s lagstiftning tillåter inte heller reglering av ett pristak på detaljmarknaden, utan endast temporära krisåtgärder under sådana exceptionella omständigheter i samband med en priskris som nämns ovan. Ekonomiutskottet föreslår därför att förslaget i medborgarinitiativet om att inleda lagberedning förkastas. Samtidigt anser utskottet dock att det är viktigt att den målsättning som ligger till grund för medborgarinitiativet, det vill säga att det ska finnas tillgång till el till ett skäligt pris, främjas genom de åtgärder som behandlats ovan i detta betänkande och som anges i utskottets uttalanden. 

För att energimarknaden ska fungera i dagens läge krävs det åtgärder, och endast en del av dem har granskats eller nämnts i samband med behandlingen av det aktuella medborgarinitiativet. Tillgången till el till skäligt pris kommer i framtiden främst att påverkas av ökad produktion, särskilt reglerkraft, utveckling av överföringsförbindelserna för el och utnyttjande av förbrukningsflexibilitet. Lösningar som berör smarta nät, energilagring och småskalig kärnkraft kan också spela en viktig roll i framtidens energisystem. Samtidigt bör man i all utveckling av elmarknaden se till att marknaden fungerar. Detta kan främjas till exempel genom de metoder som granskas ovan: tillgång till data, tillräckliga resurser för marknadstillsyn och beslutsfattande som i högre utsträckning bygger på kunskap. 

Ekonomiutskottet betonar att tryggandet av elmarknadens funktion, försörjningsberedskapen, utvecklandet av marknadsmodellen och förmågan att reagera på eventuella undantags- och krissituationer framhävs i omställningen av energimarknaden samt i vidare bemärkelse i det geopolitiska och geoekonomiska läget. Utgångspunkten för att ett marknadsbaserat system ska vara berättigat och för planeringen av marknadsmodellen ska vara att de effektivitetsvinster som uppnås på marknaden under alla förhållanden förmedlas till kunderna och konsumenterna.