Allmänt

Under innevarande valperiod har det gjorts flera ändringar i utlänningslagen genom vilka man i enlighet med regeringsprogrammet har infört de skärpningar som EU:s skyddsgrunddirektiv, förfarandedirektiv och återvändandedirektiv möjliggör (t.ex. FvUB 2/2025 rd — RP 143/2024 rd, FvUB 17/2024 rd — RP 29/2024 rd och FvUB 10/2024 rd — RP 30/2024 rd). I den nu aktuella propositionen föreslås ändringar bland annat i utlänningslagens (301/2004) bestämmelser om granskning av asylsamtalsprotokollet, resedokument som beviljas personer som får internationellt skydd och verkställigheten av utvisningsbeslut. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att effektivisera ansökningsförfarandet i fråga om internationellt skydd och avlägsnandet ur landet av personer som fått avslag. Ändringarna syftar också till att bidra till att förhindra missbruk av asylsystemet. Dessutom förtydligas hur resor till ursprungslandet påverkar upphörandet av skyddsstatus. 

Förvaltningsutskottet stöder propositionens syften. Behandlingstiderna för ansökningar om internationellt skydd har förlängts efter den stora ökningen av antalet ansökningar 2015—2016. Migrationsverket har vidtagit olika utvecklingsåtgärder för att förkorta behandlingstiderna. Till exempel höranden och asylsamtal ordnas också på distans. Utöver dessa behövs det dock också lagstiftningsåtgärder med hjälp av vilka behandlingen av ansökningar kan göras smidigare. Utskottet konstaterar att en effektivare behandling av ansökningarna kan leda till betydande besparingar i kostnaderna för mottagandet. 

I syfte att bland annat förkorta behandlingstiderna och öka kostnadseffektiviteten har Migrationsverket under de senaste åren satsat kraftigt på att göra tillståndsprocesserna smidigare i synnerhet genom automations- och IKT-projekt. Utskottet anser det vara viktigt att Migrationsverkets processer så effektivt som möjligt utnyttjar automatisering och andra tekniska lösningar, inom de ramar som lagstiftningen tillåter. Också möjligheterna att utnyttja artificiell intelligens i större utsträckning än för närvarande bör utredas. Vid behandlingen av ansökningar om internationellt skydd kan tekniken dock inte till alla delar utnyttjas på samma sätt som i andra ärenden. 

Förvaltningsutskottet har vid flera tillfällen betonat att ett effektivt system för återvsändanden har en viktig roll i migrationshanteringen. Med tanke på asylsystemets funktion och dess trovärdighet anser utskottet det ytterst viktigt att samma förfarande i fortsättningen tillämpas på verkställigheten av utvisnings- och avvisningsbeslut som fattas i samband med beslut om internationellt skydd, vilket särskilt i samband med förnyade ansökningar gör det möjligt att verkställa besluten snabbare än för närvarande. 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att den föreslagna regleringen är förenlig med den gällande EU-lagstiftningen. I samband med beredningen har det dessutom säkerställts att den föreslagna regleringen är förenlig med procedurförordningenEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU. och med skyddsgrundförordningenEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU.. I detta sammanhang bör det för tydlighetens skull framhållas att reformen inte ingriper i rättsskyddet eller rättsmedlen för dem som söker internationellt skydd. 

Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med de tekniska ändringsförslag som framgår av detaljmotiveringen. 

Kontroll av asylsamtalsprotokollet

Migrationsverket ska som en del av asylutredningen föra ett asylsamtal där man muntligen utreder sökandens grunder för förföljelse eller andra rättskränkningar och hot om sådana som han eller hon utsätts för i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland. I asylsamtalet utreds alltså orsakerna till att sökanden sökt internationellt skydd. Asylsamtalet är ett av de viktigaste elementen i asylförfarandet. Utskottet anser det motiverat att tyngdpunkten i asylprocessen i enlighet med regeringsprogrammet i högre grad än för närvarande förskjuts till asylsamtalet. 

Lagstiftningen gör det redan nu möjligt att spela in ljud och bild från asylsamtalet. I praktiken gör Migrationsverket vanligen ljudupptagningar av alla asylsamtal. Ljudupptagningarna förvaras hos Migrationsverket tillsammans med de uppgifter som gäller asylansökan i fråga. Upptagningen är tillgänglig för sökanden eller dennes biträde under förfarandets gång. Utskottet anser det viktigt för både sökandens och intervjuarens rättsskydd att asylsamtalet spelas in. 

Ett protokoll ska upprättas över asylsamtalet. I protokollet ska de omständigheter som sökanden framfört och som inverkar på ärendet antecknas omsorgsfullt och objektivt. Också frågor som ställs av sökandens biträde och svaren på dem ska antecknas i protokollet. Om sökanden vägrar besvara en fråga ska också detta antecknas. I protokollet över asylsamtal görs också anteckningar till exempel om starka känslotillstånd hos sökanden. 

Enligt direktivet om asylförfaranden ska medlemsstaterna se till att det i samband med en personlig intervju antingen upprättas en ingående och objektiv rapport som innehåller alla uppgifter från samtalet eller att det görs en ordagrann utskrift av intervjun. Enligt utredning till utskottet upprättar man också i Sverige och Norge ett ingående och objektivt protokoll över samtalet på samma sätt som i Finland. 

Enligt den gällande regleringen ska protokollet tolkas för sökanden när samtalet har avslutats och sökanden underrättas om möjligheten att göra korrigeringar och tillägg i protokollet. Sökanden bekräftar protokollets innehåll med sin underskrift. Sökanden ska ges en kopia av protokollet genast eller så snart som möjligt efter samtalet. 

Av motiveringen framgår att tolken för närvarande läser protokollets innehåll i sin helhet för sökanden i närvaro av Migrationsverkets intervjuare. Det tar enligt bedömningen i motiveringen i genomsnitt 1—3 timmar beroende på samtalets typ och innehåll. Om man inte hinner gå igenom protokollet under samtalstiden ordnas ett nytt asylsamtal endast för att hela protokollet ska kunna granskas. På grund av till exempel Migrationsverkets lokal- och personalresurser och tillgången till tolkar hålls det fortsatta samtalet ofta först efter en lång tid, ibland även efter flera månader. 

Med biträdets och sökandens samtycke kan man också i nuläget tillämpa en förenklad kontroll av protokollet, varvid biträdet efter samtalet går igenom protokollet med sökanden med hjälp av en tolk och eventuella tillägg och korrigeringar samt det undertecknade protokollet sänds till Migrationsverket inom överenskommen tid. Enligt uppgift används detta förfarande rätt sällan. 

Enligt 97 a § 4 mom. i den föreslagna utlänningslagen ska sökanden på samma sätt som för närvarande få en kopia av protokollet genast eller så snart som möjligt efter samtalet. I bestämmelsen förutsätts det dock inte att Migrationsverkets intervjuare i alla enskilda fall går igenom protokollet med sökanden efter samtalet. Det innebär att protokollet i fortsättningen inte nödvändigtvis tolkas för sökanden efter samtalet. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sökanden ges en tidsfrist på minst två veckor inom vilken tillägg och korrigeringar till protokollet kan ges in. Protokollet kan också i fortsättningen tolkas för sökanden efter samtalet, om Migrationsverket anser det vara ändamålsenligt. 

Utskottet konstaterar att den föreslagna regleringen ger flexibilitet vid kontrollen av protokollet. I asylprocessen behandlas ansökningar av olika slag, och därför varierar till exempel asylsamtalets och protokollets längd. I fortsättningen kan man i vissa situationer helt avstå från att kontrollera protokollet vid samtalet. Enligt inkommen utredning kan man göra så till exempel om det redan under samtalet står klart att sökanden kommer att beviljas asyl. Också i dessa fall ges sökanden en tidsfrist inom vilken denne kan ge in tillägg till eller korrigeringar av protokollet. Utskottet anser det vara viktigt att man helt avstår från att kontrollera protokollet i samband med samtalet endast i de fall där det är ändamålsenligt på grund av ärendets natur. 

Förvaltningsutskottet betonar att avsikten enligt propositionsmotiven och inkommen utredning är att i regel följa ett förfarande där man efter samtalet med sökanden går igenom de delar av protokollet som kan anses vara av betydelse med tanke på asylbeslutet. Protokollet kontrolleras i dessa fall endast till väsentliga delar, vilket möjliggör en bättre allokering av Migrationsverkets intervjutid än för närvarande. 

Med tanke på ett eventuellt ändringssökande är det viktigt att det i protokollet tydligt antecknas vilka punkter som har korrigerats vid kontrollen och till vilka punkter tillägg har gjorts. Om sökanden senare gör korrigeringar på sådana punkter som redan bearbetats i samband med samtalet, anses korrigeringarna i princip försvaga berättelsens trovärdighet och det är därför sannolikt att sökanden måste höras på nytt. Eftersom de väsentliga delarna av protokollet kontrolleras redan i samband med samtalet behöver ärendet inte återförvisas till Migrationsverket enbart för kontroll av protokollet, i det fall att beslutet överklagas. Utskottet konstaterar att ljudupptagningen av samtalet finns tillgänglig också i besvärsskedet. 

Protokollet kan också på samma sätt som för närvarande återges ord för ord direkt efter samtalet med sökanden. Enligt uppgift är avsikten att förfara på detta sätt i synnerhet i fråga om samtal med minderåriga och utsatta sökande samt ansökningar som behandlas i ett påskyndat förfarande. 

Enligt 31 § i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Utskottet anser att Migrationsverket i egenskap av myndighet som beslutar om internationellt skydd har sakkunskap att bedöma när asylgrunderna har utretts tillräckligt med tanke på beslutsfattandet och tillräcklig kompetens för att välja vilket förfarande som i fortsättningen ska användas för att kontrollera protokollet i varje enskilt fall. Utskottet betonar vikten av Migrationsverkets interna anvisningar vid tillämpningen av bestämmelserna. Det finns ändå anledning att följa vilka konsekvenser den föreslagna lagstiftningen har för processens flexibilitet, sökandenas rättsskydd och förvaltningsdomstolarnas arbetsmängd. 

Verkställighet av utvisningsbeslut

Om ett beslut om internationellt skydd avslås, beslutas samtidigt att personen ska avvisas eller utvisas, om det i ärendet inte framkommer några sådana särskilda skäl som gör att beslut om avvisning eller utvisning inte ska fattas. Med avvisning avses i utlänningslagen att en utlänning som kommit till landet utan uppehållstillstånd avlägsnas ur landet, om han eller hon efter inresan inte har beviljats uppehållstillstånd (142 § 2 mom. 4 punkten). Med utvisning i utlänningslagen avses att en utlänning avlägsnas ur landet när utlänningen vistas i landet med stöd av tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd som beviljats av en finsk myndighet eller efter det att hans eller hennes uppehållstillstånd inte längre gäller (143 §). 

Enligt uppgift överklagas nästan alla av Migrationsverkets avslag som gäller ansökningar om internationellt skydd hos förvaltningsdomstolen. Enligt huvudregeln i utlänningslagen har sökanden rätt att vistas i landet under den tid besvären behandlas. I fråga om avvisningsbeslut har undantag föreskrivits i huvudregeln i de fall där ansökan har behandlats i påskyndat förfarande eller avvisats utan prövning på de grunder som anges i utlänningslagen eller då det är fråga om en ny ansökan. I sådana fall kan avvisningsbeslutet verkställas snabbare. 

I den gällande lagen föreskrivs det inte om verkställigheten av utvisningsbeslut på samma sätt som i fråga om avvisningsbeslut. Om en utlänning som ska utvisas ansöker om internationellt skydd ska det till avslagsbeslutet för närvarande alltid fogas ett utvisningsbeslut som kan överklagas, oberoende av om det är fråga om en ny ansökan eller om ansökan överhuvudtaget har upptagits till prövning. Det fördröjer verkställigheten av utvisningsbesluten. Utskottet anser det nödvändigt att lagstiftningen ändras till denna del. Samtidigt bör det påpekas att vissa beslut om utvisning som anknyter till den allmänna ordningen eller till säkerheten för närvarande kan verkställas snabbare, men att dessa bestämmelser inte gäller asylsökande. 

Oftast fattas ett beslut om avvisning i samband med avslag på ansökan om internationellt skydd, eftersom internationellt skydd i allmänhet söks vid ankomsten till landet, då personen inte har uppehållstillstånd i Finland. Det är dock möjligt att den som tidigare har vistats med uppehållstillstånd exempelvis på grund av arbete eller familjeband ansöker om internationellt skydd efter det att utvisningsbeslutet har blivit verkställbart. Enligt myndigheternas observationer är avsikten i dessa situationer ofta endast att fördröja verkställigheten av avlägsnandet ur landet. Enligt motiveringen har verkställigheten av utvisning i praktiken kunnat förhindras helt och hållet genom att nya ansökningar har gjorts. Situationen är ägnad att försämra asylsystemets funktion och trovärdighet. Utlänningar som ska utvisas ur landet har under de senaste åren gjort sammanlagt cirka 100 asylansökningar per år. 

Det föreslås att bestämmelserna om verkställigheten av beslut om utvisning ändras så att besluten om utvisning i vissa situationer i anslutning till ansökan om internationellt skydd kan verkställas snabbare än i nuläget. Avsikten är att bestämmelserna ska vara förenliga med bestämmelserna om verkställigheten av beslut om avvisning. Utskottet anser det vara ändamålsenligt att bestämmelserna om verkställighet av beslut om avlägsnande ur landet förtydligas. Utskottet konstaterar att det i EU-lagstiftningen inte har någon betydelse för verkställigheten av ett beslut om återvändande huruvida det är fråga om avvisning eller utvisning. Inte heller i den nationella lagstiftningen finns det någon anledning att på ett omotiverat sätt reglera dessa situationer på olika sätt. Enligt erhållen utredning pågår det vid inrikesministeriet ett lagstiftningsprojekt om möjligheten att ytterligare förenhetliga bestämmelserna om avvisning och utvisning. 

Utskottet påpekar att i situationer med ny ansökan behöver man efter ändringen inte fatta något nytt beslut om avlägsnande ur landet i samband med varje avslagsbeslut, utan beslut med anledning av senare ogrundade ansökningar kan verkställas med stöd av ett tidigare lagakraftvunnet beslut om avlägsnande ur landet. Verkställigheten av beslutet kan i dessa situationer inte längre skjutas upp genom anförande av besvär. I det sammanhanget bör det observeras att ändringen möjliggör att Migrationsverkets jour för nya ansökningar utsträcks till utvisningsbeslut, varvid verket snabbt kan ta ställning till asylansökningar som gjorts i sista stund. Ett pågående avlägsnande ur landet avbryts därför inte längre av en ogrundad ny ansökan. 

Övrigt

Enligt den gällande lagen upphör en persons flyktingstatus exempelvis om personen av fri vilja på nytt begagnar sig av den stats skydd där han eller hon är medborgare eller bosätter sig i det land som han eller hon flydde från och utanför vilket han eller hon stannade av rädsla för förföljelse. En persons status som alternativt skyddsbehövande upphör om de förhållanden som beslutet att bevilja personen status som alternativt skyddsbehövande grundade sig på har upphört att råda eller har förändrats i sådan mån att skydd inte längre behövs. 

I den gällande lagen anges inte särskilt resor till medborgarskapsstaten för att på nytt begagnar sig av den statens skydd. I rättspraxis har man dock ansett att resor till den stat där personen är medborgare kan leda till att statusen upphör. Det föreslås att regleringen preciseras så att resor till den stat där personen är medborgare eller till det tidigare permanenta bosättningslandet med beaktande av vistelsens längd och syfte kan betraktas till exempel som att personen av fri vilja på nytt begagnar sig av den statens skydd eller som ett tecken på sådana förändringar i förhållandena som på det sätt som konstateras ovan kan leda till att skyddsstatusen upphör. Utskottet anser det motiverat att bestämmelserna om hur resor till hemlandet påverkar personens skyddsstatus förtydligas. 

I 88 b § i utlänningslagen föreskrivs det om situationer där behovet av internationellt skydd framkommer först efter det att den sökande har lämnat ursprungslandet (den s.k. sur place-principen). Det föreslås att det till bestämmelsen fogas en möjlighet enligt skyddsgrundsdirektivet att inte bevilja flyktingstatus i en situation där sökanden lämnar in en ny ansökan vars grunder han eller hon själv uppsåtligen har förorsakat efter att ha lämnat ursprungslandet. Det bedöms att bestämmelsen skulle behöva tillämpas endast i några enskilda fall per år. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna kan stödjas även till denna del.